La verdadera herencia de 1991

Gustavo Petro quiere cambiar la Constitución. Abelardo de la Espriella promete defenderla. Ambos han vuelto a poner sobre la mesa la misma pregunta: ¿para qué sirve realmente una Constitución?

La Constitución de un país que ya no existe

La Constitución de 1991 sólo puede entenderse si recordamos el país para el cual fue escrita.

Era una Colombia dominada por el narcoterrorismo, los asesinatos políticos y la violencia de los carteles. La Constitución de 1886 había sobrevivido más de un siglo gracias a decenas de reformas parciales, pero ya no respondía a una sociedad mucho más urbana, más diversa y más compleja. El sistema político conservaba serios rasgos de exclusión, y la confianza en las instituciones se encontraba en un nivel muy bajo.

La Asamblea Constituyente fue la respuesta a esa crisis. Representó la apuesta extraordinariamente ambiciosa de reconstruir la legitimidad del Estado mediante nuevas reglas de juego. El catálogo de derechos se amplió, nació la tutela, se creó la Corte Constitucional, se promovió la participación ciudadana, avanzó la descentralización, se reconoció la diversidad étnica y cultural y aparecieron nuevos organismos autónomos de control. El mensaje era claro: si cambiaban las instituciones, cambiaría la política.

Era una visión profundamente optimista. Suponía que el diseño institucional bastaría para corregir muchos de los problemas históricos del país.

Treinta y cinco años después sabemos que esa esperanza produjo resultados más complejos de los que imaginaron los constituyentes.

Lo que el tiempo corrigió

Sería absurdo sostener que la Constitución fue un fracaso. También sería absurdo afirmar que todas sus innovaciones funcionaron como se esperaba. Treinta y cinco años permiten distinguir entre los propósitos originales y los efectos reales.

La ampliación de los derechos fundamentales transformó la relación entre el Estado y los ciudadanos. Ese cambio constituye una conquista moral difícilmente reversible. Pero reconocer un derecho no equivale a garantizarlo. Las expectativas crecieron mucho más rápido que la capacidad administrativa y fiscal del Estado para satisfacerlas, generando una tensión permanente entre las promesas constitucionales y las posibilidades reales de la administración pública.

La acción de tutela produjo una revolución igualmente importante. Acercó la justicia al ciudadano común y protegió millones de derechos que antes permanecían desamparados. Sin embargo, terminó trasladando hacia los jueces decisiones que originalmente correspondían a las autoridades administrativas o al legislador. No fue el resultado de un supuesto activismo judicial. Fue una consecuencia natural del propio diseño constitucional.

La descentralización siguió una trayectoria semejante. Acercó el Estado a muchas comunidades, fortaleció la democracia local y permitió adaptar mejor las políticas públicas a las necesidades regionales. Pero sus resultados dependieron de la calidad de los gobiernos locales. Allí donde existían capacidades institucionales produjo administraciones más eficaces; donde predominaban redes clientelistas, amplió también las oportunidades para la corrupción y la captura política.

Algo parecido ocurrió con la arquitectura del Estado. La Constitución multiplicó los organismos autónomos y reforzó los mecanismos de control. Esa decisión redujo la concentración del poder, pero también hizo más compleja la coordinación entre instituciones, aumentó los vetos recíprocos y volvió más difícil la adopción de decisiones.

La pregunta que nadie imaginó

Los constituyentes de 1991 discutieron sobre los problemas de su tiempo. La violencia, la exclusión política, la justicia, la descentralización, los derechos sociales, la participación ciudadana. Era natural. Las constituciones siempre nacen mirando el presente.

La historia, sin embargo, suele alterar las prioridades. Treinta y cinco años después, ninguna de aquellas discusiones ha desaparecido, pero todas han perdido importancia frente a una pregunta distinta: ¿Cómo impedir que un presidente concentre el poder?

Ésa no era la preocupación central de la Constituyente. Hoy es, la pregunta decisiva de la democracia colombiana.

Por eso el verdadero legado de 1991 no terminó siendo la tutela, ni la descentralización, ni los nuevos organismos de control, ni siquiera la ampliación del catálogo de derechos. Todas esas innovaciones pueden discutirse, corregirse o reformarse.

La verdadera herencia de la Constitución fue otra. Haber fortalecido la separación de poderes en un momento en que Colombia aún no imaginaba cuánto volvería a necesitarla.

El descubrimiento de la historia

La separación de poderes suele explicarse como un mecanismo para limitar el poder. Es verdad, pero esa explicación resulta incompleta.

Su fundamento es más sencillo y más profundo. Los seres humanos se equivocan. También los gobernantes. Ningún presidente, por inteligente, bien intencionado o popular que sea, puede evitar errores de diagnóstico, de información o de juicio. Cuanto mayor sea el poder que concentre una sola persona, más costosos serán esos errores para toda la sociedad.

La gran innovación del constitucionalismo moderno consistió en abandonar una ilusión muy antigua: la idea de que el buen gobierno dependía de encontrar buenos gobernantes. Durante siglos se buscaron reyes sabios, dictadores ilustrados, caudillos providenciales o líderes excepcionales. La historia terminó demostrando que el problema no era escoger gobernantes perfectos. Era impedir que cualquier gobernante pudiera equivocarse sin que nadie estuviera en condiciones de corregirlo.

Ésa es la lógica de la separación de poderes.

El Congreso no existe para obstaculizar al presidente. Existe para mejorar, modificar o rechazar las leyes que propone el Ejecutivo. Las cortes no existen para sustituir al gobierno. Existen para impedir que el gobierno viole la Constitución o la ley. El Banco de la República no fue concebido para contrariar al presidente sino para evitar que las decisiones monetarias respondan a las necesidades políticas de cada gobierno. Los gobernadores y alcaldes no son simples delegados del poder central. La prensa no es un enemigo del Ejecutivo. La oposición tampoco.

Cada una de esas instituciones introduce información nueva, cuestiona decisiones, descubre errores o impide abusos. Vistas aisladamente, pueden parecer obstáculos. Vistas en conjunto, constituyen el principal mecanismo de aprendizaje de una democracia.

Por eso las democracias funcionan con tanta lentitud. Una ley tarda meses en aprobarse. Un decreto puede ser suspendido por los jueces. El Congreso modifica los proyectos del gobierno. Los organismos de control investigan a los funcionarios. Los medios publican denuncias incómodas. La oposición obliga a responder preguntas desagradables.

De Petro a de la Espriella

Quien sólo observa esa lentitud concluye que el Estado funciona mal:

—Esta fue la conclusión de Gustavo Petro, quien pasó cuatro años protestando contra el bloqueo del Congreso y los fallos de las cortes. 

De esa experiencia nació su insistencia en convocar una Asamblea Constituyente, porque, a su juicio, la voluntad popular debía prevalecer sobre los obstáculos impuestos por las instituciones existentes.

—Y esta es la conclusión de Abelardo de la Espriella, quien ganó la elección con la promesa de soluciones rápidas y un Estado pequeño para hacerlo eficiente. Durante la campaña prometió defender la Constitución de 1991 frente a la propuesta de una Constituyente: era la manera de decirnos que esa Asamblea traería una dictadura castro-chavista. 

Pero el examen del nuevo gobierno no dependerá de las declaraciones sobre la Constitución sino de su comportamiento cuando las instituciones le digan que no. Cuando una corte suspenda un decreto sobre la militarización del territorio. Cuando los congresistas no lo dejen cerrar una institución que les provee empleos o que presta servicios a sus electores. Cuando el Banco de la República no reduzca la tasa de interés. Cuando los indígenas, los LGBT+ o los no creyentes protesten contra sus medidas discriminatorias. Cuando un periodista denuncie la corrupción entre los altos funcionarios o personas en el entorno del recién elegido presidente.  Cuando la oposición ejerza plenamente sus derechos.

Reformar sin destruir

Defender la Constitución de 1991 no significa sostener que sea intocable. Ninguna constitución lo es. Treinta y cinco años bastan para demostrar que varias de sus instituciones necesitan ajustes importantes.

La acción de tutela debería redefinirse cuando sustituye decisiones generales de política pública. La proliferación de organismos autónomos merece una revisión que elimine duplicidades y aclare responsabilidades. Las competencias entre las altas cortes pueden simplificarse. La descentralización necesita mecanismos más eficaces para fortalecer la capacidad administrativa de los gobiernos locales y controlar mejor la corrupción. La relación entre los derechos sociales y la sostenibilidad fiscal también exige mayor claridad.

Todas esas reformas son posibles. Algunas probablemente resultan necesarias.

Lo que no debería ponerse en discusión es el principio que articula todo el sistema. Ninguna de esas reformas exige concentrar el poder. Ninguna requiere debilitar la independencia de las cortes, eliminar la autonomía del Banco de la República, reducir los controles sobre el Ejecutivo o limitar el papel de la oposición y de la prensa.

Las instituciones cambian porque la sociedad cambia. La separación de poderes permanece

porque la naturaleza humana no cambia.

Le recomendamos: Más allá del tamaño del Estado: cómo gobernar la complejidad