Presupuesto de 2027: reconocer el desequilibrio exige claridad en las cifras y plantear la salida

El proyecto de presupuesto general de la nación (PGN) presentado por el Gobierno en agosto plantea una presión fiscal mayor. Es necesario explicar al país con mayor claridad los vencimientos de deuda, los gastos adicionales y el detalle del ajuste mencionado.

El presupuesto de 2027 radicado por el gobierno de Abelardo de la Espriella pasa de $575,70 billones en julio a $634,95 billones en agosto, un aumento de $59,25 billones, descompuestos en un mayor servicio de la deuda que aporta $37,39 billones —el 63,1% de la variación— y  además $23,3 billones en obligaciones que califica como omitidas o insuficientemente financiadas, de las cuales $9,6 billones corresponden Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, $6,5 billones para pensiones, $4,5 billones para salarios de funcionarios públicos, $2 billones para salud y $0,7 billones para universidades públicas, mientras que la documentación divulgada no individualiza cuánto de ese aumento corresponde específicamente a la reconstrucción de las zonas afectadas por el terremoto. 

Por qué el Congreso devolvió el proyecto

La devolución del Congreso tuvo un fundamento concreto. El 11 de agosto las comisiones económicas aprobaron devolver el proyecto a Hacienda; el artículo 56 permite la devolución antes del 15 de agosto y exige presentar de nuevo el proyecto antes del 30. El Gobierno lo radicó el 27, por lo cual la discusión debe evaluar si la revisión resolvió los problemas que motivaron ese procedimiento. 

El proyecto de julio tenía objeciones técnicas documentadas. El CARF encontró $20,7 billones de gasto primario por encima del Marco Fiscal de Mediano Plazo, después de homologar las cuentas presupuestales y fiscales. Además, los $30,2 billones de ingresos condicionados excedían los $21,9 billones que estimaba recaudar la reforma tributaria presentada: aun aprobándola íntegramente, quedaba una diferencia de $8,3 billones. También cuestionó la conciliación de $12,6 billones de recursos del balance con la caja proyectada. Estos hallazgos justificaban una revisión sustancial de las cuentas. 

En términos de las clasificaciones del presupuesto, el funcionamiento aumenta $24,86 billones y la inversión disminuye $3 billones, como se muestra en el siguiente cuadro. 

Pensiones y salud: aumentos anunciados que requieren explicación

Los $6,5 billones adicionales anunciados para pensiones no corresponden, como podría entenderse, a un aumento de la transferencia a Colpensiones. Son el resultado neto de dos movimientos: las pensiones distintas de Colpensiones, registradas en el sector Trabajo, aumentan $7,5 billones, mientras la apropiación para Colpensiones disminuye $1 billón, el anexo no identifica el fondo, la obligación ni el cálculo que explica los $7,5 billones. La serie histórica muestra que la línea pensional del sector Trabajo ha correspondido esencialmente al Fopep y a un conjunto relativamente pequeño de otras mesadas. Entre los proyectos de 2024 y julio de 2027 se mantuvo entre $14,2 y $16,1 billones. El salto a $23,6 billones en agosto rompe esa trayectoria y no podría explicarse por nuevos pensionados cuando está aumentando casi en 50% más del valor histórico, así mismo, el Gobierno no modifica la cifra divulgada para el Fopep ($15,6 billones que la detalla en el proyecto) ni identifica el concepto presupuestal que recibe los $7,5 billones adicionales. 

Así mismo, los $2 billones que el Gobierno afirma haber incorporado para el sistema de salud no aparecen como un aumento neto entre el proyecto de julio y el de agosto. El presupuesto del sector Salud pasa de $79,70 billones en julio a $79,56 billones en agosto y los recursos totales estimados para aseguramiento bajan de $72,4 a $71,96 billones. La cifra más cercana a $2 billones es el aumento de $2,44 billones del gasto funcional frente a la Ley de 2026, pero ese crecimiento ya estaba incluido —incluso en una cuantía mayor— en el proyecto de julio y comprende el magisterio, las Fuerzas Militares, la Policía y otras entidades. Además, cerca de $1,87 billones corresponden al incremento automático del SGP para salud. En ausencia de un cuadro que identifique las adiciones y los recortes compensatorios, los $2 billones constituyen una afirmación política que todavía no cuenta con una conciliación presupuestal verificable.

El FEPC: entre el gasto fiscal, la caja y Ecopetrol

La incorporación de $9,6 billones para el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles exige una precisión: el proyecto de julio no permite afirmar que hubiera presupuestado literalmente cero. Su anexo proyectaba un déficit del FEPC del 0,3% del PIB, señalaba que Hacienda incorporaba recursos para el Fondo y autorizaba pagarlo mediante bonos, apropiaciones disponibles del servicio de la deuda, saldos de caja o compensaciones con dividendos de Ecopetrol; sin embargo, no identificaba el monto ni el rubro presupuestal correspondiente. En agosto, el componente de funcionamiento de Hacienda incluido en el anexo de gasto social aumentó exactamente $9,606 billones, lo que permite atribuir esa variación a la provisión explícita para el FEPC. 

El mensaje presidencial lo denomina “déficit acumulado” y “pasivo implícito”, mientras el anexo técnico afirma que corresponde a la posición neta causada durante 2026. Hay algo que debe ser claro, en las cuentas consolidadas debe evitarse registrar dos veces el mismo costo: en 2026, la posición causada constituye gasto fiscal del FEPC y genera una cuenta por pagar. En 2027, la transferencia del Gobierno Nacional Central (GNC) financia la cancelación de ese pasivo. En el GNC, la transferencia aparece como gasto; en el FEPC, como ingreso. Al consolidar el gobierno central, la transferencia interna debe eliminarse, conservando como costo fiscal la posición causada originalmente. La diferencia no es semántica: a agosto una parte de la posición puede estar liquidada y otra solo proyectada. Afirmar que la obligación está plenamente determinada y financiada exige revelar las liquidaciones trimestrales, los supuestos de precios, tasa de cambio y volúmenes, el cronograma de pagos y su tratamiento consolidado en el déficit fiscal.

Adicionalmente, respecto a los pagos al FPEC, Ecopetrol ha sido históricamente uno de sus principales acreedores. Esta distinción es particularmente importante porque la Nación mantiene simultáneamente dos relaciones financieras con Ecopetrol: es deudora de obligaciones reconocidas a través del FEPC y, a la vez, accionista mayoritaria de la compañía y receptora de sus dividendos. La magnitud de esta interacción ha sido considerable. En 2023, por ejemplo, se compensaron $21,6 billones de dividendos que Ecopetrol debía pagar a la Nación con obligaciones que esta mantenía con la empresa por concepto del FEPC. Por ello, la incorporación de $9,6 billones para el FEPC en el nuevo proyecto de PGN 2027 debe analizarse identificando qué proporción corresponde efectivamente a acreencias de Ecopetrol y a qué vigencias pertenecen. Esto no elimina el costo fiscal del FEPC, pero sí es relevante para distinguir entre gasto presupuestal, flujo efectivo de caja y efecto patrimonial dentro del sector público.

La deuda explica la mayor parte de la revisión

En cuanto a la variación generada en el servicio de la deuda, el aumento del servicio $30,67 billones, corresponde a amortizaciones de capital y $6,71 billones a intereses. Aproximadamente el 82% de la revisión es devolución de principal; la amortización interna explica $29,01 billones. Esto exige identificar los vencimientos, refinanciaciones y operaciones de manejo que cambiaron. Una referencia general a tasas de interés o reconstrucción resulta insuficiente.

¿Dónde están los recursos para la reconstrucción?

De otra parte, la reconstrucción tras el terremoto del 10 de agosto necesita una contabilidad identificable. El mensaje presidencial propone el Fondo Milagro y mecanismos de participación privada. Para evaluar ese esfuerzo hacen falta una estimación de daños y necesidades, proyectos por territorio, costos anuales, entidades ejecutoras y fuentes de pago. La inversión total menor no prueba que la reconstrucción carezca de recursos, puede financiarse mediante reasignaciones y transferencias. Precisamente por ello debe publicarse cuánto dinero nuevo recibe, qué programas ceden espacio y cuáles obligaciones se trasladan a años posteriores. La contratación privada o fiduciaria tampoco elimina el eventual costo fiscal.

Adicionalmente, la distribución que se da muestra que entre julio y agosto disminuyen las apropiaciones totales de Prosperidad Social en $1,66 billones, del SENA en $0,50 billones y del ICBF en $0,30 billones, mientras la Agencia Nacional de Infraestructura aumenta $0,89 billones. Son variaciones por entidad, no una medición completa del gasto social ni del beneficio de la reconstrucción. Sin metas de cobertura y resultados no puede concluirse que cada reducción elimina despilfarro o que cada aumento mejora el bienestar.

A los mayores gastos se suma que los ingresos no crecen 

El nuevo presupuesto aumenta $59,3 billones, hasta $634,9 billones, y por tanto la pregunta no es solamente en qué aumenta el gasto, sino con qué nuevos ingresos o fuentes de financiación se cubre ese incremento.

La reformulación eleva el presupuesto de rentas y recursos de capital de $545,5 a $635,0 billones, un aumento de $89,5 billones. Sin embargo, este incremento NO proviene de mayores ingresos tributarios: los ingresos corrientes de la Nación se reducen en cerca de $10,7 billones. La diferencia se explica esencialmente por los recursos de crédito, que aumentan en $113 billones: el crédito interno pasa de $92,0 billones a $150,9 billones y el externo de 33,6 billones a 87,7 billones. Este mayor endeudamiento plantea sustituir los $30,2 billones de financiación contingente del proyecto de julio y cubrir los $59,3 billones en que aumenta el presupuesto total. 

También el presupuesto del Gobierno simultáneamente incluye los $30,2 billones contingentes, como más deuda y $12,6 billones de recursos del balance y reduce los ingresos corrientes; todo ello se compensa fundamentalmente con más deuda.

También el mensaje presidencial reduce el crecimiento previsto para 2027 del 2,2% al 1,8% y atribuye parte del menor recaudo a anticipos tributarios cobrados en 2026. La justificación macroeconómica no sustituye esa elección distributiva y genera aun mas preocupación, se reducen expectativas de crecimiento con ingresos tributarios estancados, lo que acentúa el ciclo negativo. 

Del lado del ingreso, Colombia tiene una base tributaria delgada (14% del PIB), mientras tanto, la brecha creciente entre lo que el Estado gasta y lo que recauda se viene cerrando con deuda. Esa es la raíz más preocupante del déficit, un ingreso estructuralmente insuficiente y estancado en términos reales con bajos niveles de crecimiento.

El margen de acción por el lado de los ingresos no se limita a aumentar tarifas tributarias. También existe espacio para revisar los denominados beneficios tributarios que reducen el recaudo frente al régimen general. El espacio fiscal relevante surgiría de identificar aquellos beneficios cuyo costo no esté justificado por resultados mayores en términos de costo/beneficio

En un contexto en el que los ingresos corrientes pierden peso, aumentan las necesidades de financiación y crece el costo del servicio de la deuda, el desafío fiscal de 2027 no es simplemente ajustar el gasto, es recuperar una relación sostenible entre ingresos permanentes, obligaciones estructurales y deuda.

Una deuda que crece más que la economía

La financiación revela otro cambio decisivo. Los recursos del crédito de la Nación en el PGN 2027 suben de $125,57 billones a $238,61 billones: $113,03 billones adicionales. La diferencia supera ampliamente el aumento del gasto porque también sustituye los $30,21 billones condicionados, compensa $10,72 billones menos de ingresos corrientes y reemplaza alrededor de $12,87 billones de otros recursos de capital. El aumento del crédito bruto no equivale al incremento de la deuda neta, pero tampoco constituye recaudo fiscal. Cuadrar el presupuesto con préstamos no elimina el déficit ni garantiza desembolsos a cualquier tasa.

Entre 2019 y 2025 la deuda total creció a un ritmo compuesto del 15,5% anual en pesos, mientras el PIB nominal creció el 10,8% anual. Por eso la razón deuda/PIB subió del 50,3% al 64,7%: el problema no es un shock puntual, es que el saldo viene creciendo más rápido que la economía. La deuda interna es la que empuja: creció el 16,7% anual y pasó de ser el 66% al 77% del total.

Según información pública del Ministerio de Hacienda, a junio de 2026 la deuda bruta del GNC asciende a $1.167,2 billones, equivalentes al 60,5% del PIB, de los cuales el 77% es interna y el 23% externa. El nivel, por sí solo, es moderado —muy por debajo de Japón (230%), Italia (137%) o Brasil (97%)—; el problema no es cuánto se debe, sino la capacidad de sostenerlo y la trayectoria. El saldo pasó de $500,8 billones en diciembre de 2019 a $1.192,6 billones en diciembre de 2025, creciendo a un ritmo compuesto de 15,5% anual en pesos, por encima del PIB nominal, y la deuda interna pasó del 66% al 77% del total, es una acumulación persistente, no un shock puntual. Con un recaudo de apenas el 15% del PIB, Colombia ya destina cerca del 37% de sus ingresos tributarios a pagar intereses, una carga propia de países que deben el doble.

El corazón del asunto es el costo, y la relación r-g lo resume. En 2026 la Nación coloca TES nuevos en pesos a una tasa de corte promedio del 13,2%, con adjudicaciones de hasta el 14,79%, mientras el cupón promedio del stock interno vigente es del 10,1%. Como el costo marginal supera en unos tres puntos al medio, cada peso que se refinancia encarece el portafolio y el gasto en intereses sube por inercia, aunque no se emita deuda neta adicional. Descontada la inflación, la señal es aún más nítida: la tasa real de colocación llegó al 6,7% en 2026, la más alta en más de una década; el encarecimiento es real, no inflacionario. Y como esa tasa (13% nominal) supera al crecimiento nominal de la economía (7%-8%), la deuda tiende a crecer sola, por inercia, como una bola de nieve.

Tasa de corte promedio ponderada de las subastas de TES en pesos, año por año:

Una necesidad elevada de refinanciación expone al país a que un aumento del costo del crédito absorba más ingresos futuros. Si los recursos cubren gastos recurrentes y los ingresos adicionales son transitorios, el desequilibrio reaparece. También sería costoso responder con recortes indiscriminados de inversión o de servicios esenciales: pueden deteriorar productividad, cobertura y recaudo futuro. La calidad del ajuste depende de su composición, su permanencia y su distribución entre hogares, empresas y territorios. La austeridad necesita metas presupuestales comprobables y evaluación de sus efectos.

Los canjes de deuda usados dan alivio de liquidez de corto plazo a cambio de más costo total diferido, sin un solo peso de ajuste fiscal detrás. Estas operaciones cambian la forma y el calendario de la deuda, nunca su nivel. El déficit que genera la necesidad de financiamiento sigue intacto, la deuda sigue creciendo y el diferencial r-g sigue en contra. Por ello, un canje o una refinanciación puede trasladar vencimientos y reducir la caja requerida en 2027 sin mejorar el balance primario ni disminuir automáticamente la deuda. Esta distinción será fundamental para evaluar cualquier anuncio del Gobierno de reducir posteriormente el déficit total, incluso de retornarlo al 6,4% del PIB observado en 2025. La evidencia decisiva será, por tanto, la reducción sostenida del déficit primario

El círculo vicioso entre deuda, inversión y crecimiento

La conexión entre la deuda y el recorte de inversión arma un círculo vicioso. Como los intereses ya absorben cerca del 37% del recaudo y crecen por inercia, la inversión, con un recorte del orden de $3 billones que dejaría la inversión de 2026 en uno de sus niveles más bajos como proporción del PIB (16% del PGN). El problema es que menos inversión reduce el crecimiento (g) mientras la tasa de financiamiento (r) sigue en 13%: la brecha r-g se amplía, la deuda crece más rápido y el recaudo futuro cae, lo que obliga a nuevos recortes que golpean otra vez la inversión. Se recorta para estabilizar la deuda, pero al sacrificar el crecimiento se termina con menos ingresos y una razón deuda/PIB más alta. 

Superar el deterioro fiscal exige romper el círculo vicioso en el que el bajo crecimiento de los ingresos mantiene déficits elevados, estos obligan a contratar más deuda, el aumento de los intereses reduce el espacio para la inversión y la menor inversión limita nuevamente el crecimiento y el recaudo. La salida no puede descansar únicamente en recortes o en mayor endeudamiento, sino en una estrategia que combine ingresos permanentes y progresivos con la protección y reorientación del gasto hacia inversión pública de alta rentabilidad social y económica, capaz de movilizar capital privado, elevar la productividad y ampliar el empleo formal. Una mejor redistribución también forma parte de esta estrategia cuando fortalece las capacidades productivas, el acceso a salud y educación y la demanda de los hogares con mayor propensión al consumo. En últimas, la salida no es dejar de ajustar, sino hacerlo por el lado correcto: proteger la inversión productiva y concentrar el esfuerzo en ingresos permanentes y en el gasto de calidad a la vez que se distribuyen las cargas con mayor equidad. 

La transparencia tiene un piso legal: la Ley 1712 exige publicar presupuesto, ejecución histórica y planes de gasto. Para este debate, el estándar técnico debe ir más lejos. Hacienda debería entregar una conciliación descargable de 2026, julio y agosto; el inventario de obligaciones añadidas; el calendario de amortizaciones e intereses con sus supuestos; el costo y la financiación de la reconstrucción, y una senda de ingresos, gasto, balance primario y deuda bajo escenarios adversos. Cada medida de ajuste necesita monto, instrumento jurídico, fecha y responsable. Los ahorros ya incorporados y los todavía propuestos deben identificarse.

Con la información generada, el nuevo proyecto todavía no acredita una senda financiable de ajuste: presenta mayores obligaciones y un programa correctivo pendiente de concretar. La reconstrucción merece recursos identificados y resultados exigibles. Antes de fijar el monto definitivo, el país necesita conocer las decisiones que sostienen esas cuentas. 

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