Soberanía no es el poder sobre los ciudadanos sino el deber de proteger a los ciudadanos. La comunidad internacional debe por tanto intervenir en un Estado cuando los gobernantes se ensañan contra sus propios habitantes. ¿Cuáles son los alcances y los límites de la intervención y hasta donde se cumplen en el caso de Libia?
Hernando Gómez Buendía *
Muy poca gente ha oído hablar de Francis Deng o de Roberta Cohen. Sin embargo estos dos profesores inofensivos son los protagonistas de una revolución conceptual de enormes consecuencias en el derecho internacional: como el Estado está al servicio del ciudadano, la soberanía no consiste en el poder que cada Estado tiene sobre sus ciudadanos sino en la obligación de proteger a esos ciudadanos [1].
¿Pero qué pasa si un Estado no cumple con su obligación? Peor aún, ¿qué pasa si un Estado se dedica a cometer atrocidades contra su propia población? Bajo la vieja noción de soberanía -cuando el ciudadano era tan solo un "súbdito" al servicio del Estado- ningún país extranjero podía intervenir en defensa de las víctimas, y así se produjeron, entre otras, las hecatombes de Rusia bajo Stalin y la de Alemania bajo Hitler -14 millones de muertos sin relación con la guerra [2], o las de Somalia (300 mil muertos) Ruanda (más de 800 mil) y Bosnia (unos 200 mil) durante la primera mitad de los 90 y sin que la comunidad internacional moviera un dedo.
Por eso la cumbre mundial de jefes de Estado y de gobierno de 2005 adoptó la doctrina del "deber de proteger", según la cual cada Estado tiene la responsabilidad primaria de impedir las atrocidades y los demás Estados tienen la responsabilidad colectiva de tomar medidas "oportunas y eficaces" de protección cuando el Estado en cuestión haya "fallado de manera manifiesta" [3].
Esta doctrina no parece novedosa, porque se sigue de reconocer que los derechos humanos han de ser de verdad universales y porque ya los Estados habían adquirido compromisos como la eliminación de la tortura: se trata "simplemente" de asegurar el cumplimiento de una obligación ya establecida. Pero en otro sentido, la doctrina de "la responsabilidad de proteger" es un golpe de ariete al orden internacional que desde el siglo XVII -desde el Tratado de Westfalia de 1648- y hasta hoy en día se basa en el principio de que ningún Estado interviene en los asuntos internos de otro Estado.
Por eso en sucesivas resoluciones y documentos de la ONU se han precisado el alcance y los límites del deber de proteger:
- Primero y antes que todo, se trata de evitar los abusos verdaderamente extremos es decir, las conductas tipificadas como genocidios, crímenes de guerra, limpieza étnica y delitos de lesa humanidad; estas cuatro clases de "atrocidad masiva" se encuentran definidas con bastante precisión y por distintos instrumentos internacionales.
- En segundo lugar, la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía Estatal (ICISS, por su sigla en inglés) integrada por la ONU aclaró los "principios cautelares" que deben respetarse al defender la población amenazada. Según estos principios cautelares: (1) la intervención militar debe ser el último recurso, (2) debe ser formalmente autorizada por la ONU, (3) su objetivo no puede ser otro que evitar "atrocidades masivas", (4) los medios empleados han de ser proporcionales al fin, y (5) debe haber una probabilidad razonable de éxito.
Cuando se piensa en los horrores del Pol Pot en Camboya (entre dos y tres millones de asesinatos) los de Hussein en Iraq (180 mil kurdos y 60 mil chiitas muertos) o los de Sudán en Darfur (medio millón de cadáveres), es evidente que la comunidad internacional sí tiene el deber de proteger a las víctimas, que para eso tiene que intervenir en los "asuntos internos" de un Estado y que se puede requerir la fuerza militar.
Claro está que la doctrina del "deber de proteger" plantea difíciles problemas conceptuales, éticos y jurídicos. Y que en el mundo real se presta a abusos o que puede resultar en fracasos. Para ilustrar apenas los principales puntos en debate:
- La "responsabilidad de proteger" puede ser el pretexto para llevar a cabo acciones imperialistas. Rusia en efecto lo invocó para atacar a Georgia en la crisis de Osetia del Sur, y Francia para intervenir en Birmania a raíz del ciclón del 2008. Bush, sin ir más lejos, esgrimió dos argumentos para invadir a Iraq en 2003: las "armas de destrucción masiva" inexistentes, y la necesidad moral de liberar al pueblo de las atrocidades de Hussein, cuando ya en 2003 esas atrocidades habían terminado.
- ¿Por qué intervenir en unos países y dejar de intervenir en otros donde las atrocidades son comparables o quizá peores? ¿Por qué Kenia pero no Somalia- o por qué Libia pero no Sudán?
- La misión de "proteger" es muy borrosa y por ejemplo una "zona de exclusión aérea" puede dar paso al suministro de armas, al envío de tropas regulares, a la captura o muerte del dictador, al cambio de régimen político y hasta a la ocupación duradera o la desmembración territorial del país.
- ¿Quién puede distinguir entre un Estado que comete crímenes contra la población y un país en guerra civil donde hay combatientes de lado y lado? En un caso hay el deber de proteger, pero en el otro hay apoyo de un bando contra el otro.
En el caso de Libia hay un espacio para argüir que la intervención militar no se justificaba, ora porque sus promotores -Francia e Inglaterra junto con Italia- tienen allá claros intereses imperiales, ora porque -a diferencia de Darfur- Libia tiene petróleo y esto explica su escogencia, ora porque "la misión" asumida por la OTAN en efecto es borrosa y no se sabe hasta dónde ha de llegar, u ora porque la oposición no es inerme sino una fuerza armada y combatiente.
Pero dudas casi idénticas también podrían plantearse (y además se han planteado) con relación a Darfur, a Camboya, a Kosovo y a todas las demás atrocidades masivas que han tenido lugar desde que Boutros Ghali, ya en 1992, comenzó a hablar de la "soberanía de la humanidad" y el consiguiente deber de impedir los horrores cometidos en nombre del poder "soberano" de los genocidas sobre sus súbditos.
Si las cosas se miran bien miradas, cada una de las cuatro cuestiones anteriores nos remite a una pregunta insoluble y hace casi imposible el ejercicio del "deber de proteger". Pero la humanidad sigue estando obligada a impedir que se repitan las atrocidades, y además:
- Así como el deber de proteger puede ser un pretexto del imperialismo, los Estados criminales pueden usar -y usan todos- el pretexto de las cuatro cuestiones para seguir cometiendo atrocidades en su propio territorio;
- El hecho de no querer o no poder intervenir en todas partes o en todos los casos no puede ser el pretexto para no intervenir en ningún caso y en ninguna parte;
- Tanto en la vida personal como en la historia de cada sociedad, las situaciones son borrosas y unas cosas conducen a otras cosas, y
- La población civil, no combatiente, siempre merece y necesita protección -y esto no necesariamente excluye intentar la legítima defensa.
En el caso concreto de Gadafi muchos dicen que no había que intervenir (y el recomendado de Grégoire Laieu que incluimos en esta misma edición de Razón Pública es un resumen perfecto del por qué no intervenir en este caso).
Pero todos los casos son concretos, y en este caso concreto los quince miembros del Consejo de Seguridad estuvieron de acuerdo en el deber de proteger a los libios perseguidos por Gadafi. Si Gadafi no lo hace y la ONU no lo hace ¿quién podría defenderlos? Y si Gadafi los persigue a las malas: ¿cómo poder defenderlos por las buenas?
*Director y editor general de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
Notas de pie de página
[1] Deng es hoy Consejero Especial de Naciones Unidas para la Prevención del Genocidio y Cohen es asociada de Brookings Institution. Además de sus muchos trabajos individuales, publicaron juntos Masses in Flight: The Global Crisis of Internal Displacement, y The Forsaken People: Case Studies of the Internally Displaced (1998).
[2] Según el libro reciente de Timothy Snyder, Bloodlands: Europe between Hitler and Stalin, Nueva York, Basic Books, 2010.
[3] Asamblea General de Naciones Unidas, Declaración de la Cumbre Mundial de 2005, A/60/L.1, Septiembre 15, 2005, paras, ratificada y ampliada por el Consejo de Seguridad, C.S. /RES/1674 (2006) y C.S/RES/1894 (2009).
