Mientras hablamos de la “prima de orden público”, que ni siquiera es nueva, se aleja la posibilidad de una reforma necesaria a la Policía. ¿Cuál sería esa reforma?
Andrés Dávila*
El escándalo por la prima
El pasado 20 de octubre, más de un mes después de los hechos del 9 y 10 de septiembre en Bogotá, la Policía Nacional volvió a ser objeto de debate por un anuncio del presidente Duque desde el Chocó.
Ante el deterioro del orden público en Quibdó y la persistencia del conflicto en la zona por cuenta de grupos armados y criminales, Duque anunció la llegada de 50 nuevos policías, y un incentivo para ellos, llamado ‘prima de orden público’.
El anuncio causó revuelo en medios y redes sociales, donde acusaron al presidente de adoptar incentivos parecidos a los que ocasionaron los ‘falsos positivos’.
En realidad, la prima de orden público no es siquiera una noticia. Se trata de una suma fija adicional que se paga cada mes —y no constituye salario— para quienes cumplen sus funciones en lugares donde se desarrollan operaciones policiales para reestablecer el orden público, zonas designadas por el Ministerio de Defensa.
La prima de orden público actual se fijó en el decreto 318 del 27 de febrero del 2020, y se ha usado mucha veces, por lo menos desde el Frente Nacional. Es una forma de compensar los malos salarios en zonas donde la situación de seguridad es delicada, normalmente dirigidas a oficiales y suboficiales del ejército y al nivel Ejecutivo de la policía.
Lo cierto es que el presidente la mencionó y desató un escándalo. ¿Por qué? En parte, porque la visita de Duque al Chocó se dio intempestivamente en medio de las protestas de la Minga en Bogotá y su trato hacia ella tiene a la opinión hipersensible. Y en parte porque, para muchos, el aumento del pie de fuerza y la mano dura a la criminalidad sin alternativas de inclusión social no son el remedio para la violencia.
Pero, sobre todo, porque desde lo sucedido el 9 y 10 de septiembre los llamados a una reforma de la Policía se han intensificado y los medios, las redes y la oposición están ávidos de razones para reafirmar su posición en ese debate. Así que este episodio es un mea culpa. La lección es no ceder ante el ruido y armar un escándalo donde no lo hay.
En cambio, hay que reflexionar seriamente sobre la situación de la Policía y sus dilemas del día de hoy.
Tensión entre lo militar y lo civil
Debo primero decir que algunos de los problemas actuales de la Policía no son obra de Duque o de los gobiernos recientes, sino que vienen de tiempo atrás.
La profesionalización y modernización de la Policía se formalizó con la apertura de la Escuela de Cadetes General Santander en 1940. Tales esfuerzos enfrentaron dificultades:
- por la existencia de varios cuerpos de policía;
- por la politización partidista, que la afectaba inevitablemente,
- y por las tensiones entre quienes proponían una Policía de corte militar, y quienes insistían en su diferenciación como cuerpo civil.
En todo caso, para entonces los miembros de la Policía tenían prohibido el voto por su carácter no deliberante y estaban además sujetos a la justicia penal militar. A raíz de los sucesos del 9 de abril se dio de hecho la decisión de disolverla.
En los años posteriores la Policía se nacionalizó. Las decisiones preliminares las tomó Laureano Gómez, pero las concretó Rojas Pinilla: su incorporación al Ministerio de Guerra como una cuarta fuerza armada y el desmantelamiento de las policías departamentales y municipales. Esta reorganización se hizo asumiéndola como un cuerpo cuasimilitar.
Su carácter último se definió, en pleno Frente Nacional, a través de la ley 193 de 1959 y el decreto 1705 de 1960, que paradójicamente reestablecieron la naturaleza de la Policía Nacional como un cuerpo civil armado, la excluyeron del Comando General de las Fuerzas Militares y establecieron su dependencia del ministro de defensa, como hasta hoy.
Bajo el Frente Nacional se consolidó su proceso de profesionalización y modernización. Creció en cantidad de agentes, en recursos y en funciones especializadas. Pero también entraron en juego las tensiones de la Guerra Fría. Allí quedó plasmada la tensión entre un cuerpo jerárquico con ínfulas militares y un cuerpo civil que confronta día a día los retos de la relación con la ciudadanía.
El elemento militar de la Policía se notaba siempre que la situación de orden público se agravaba y se necesitaban acciones de corte contrainsurgente. Pero, en un país cada vez más urbano, con distintos fenómenos de delincuencia y convivencia en las ciudades, la Policía fue también el policía de la esquina, el de infancia y juventud, el de turismo.
Un cuerpo civil con retos y estrategias mixtos
Después, vinieron los impactos de la Doctrina de Seguridad Nacional, que no pueden leerse apenas como una militarización, sino como una emulación sin fin entre el Ejército y la Policía. Hubo una larga competencia entre dos grandes organizaciones de un Estado en consolidación.
Durante las décadas siguientes, los setentas y ochentas, estas tensiones aumentaron porque la Policía, vía el estado de sitio y los nuevos fenómenos criminales, se adaptó a nuevas y complejas funciones: la criminalización de la protesta social; el control de la radicalización de diversos sectores; y la aparición del narcotráfico.
Una Policía profesional que —al igual que las Fuerzas Militares— pudo destetarse de la influencia partidista, pero se vio abocada a desafíos crecientes desde cierta precariedad. Fue afectada por fenómenos de corrupción e injerencia del narco; y también fue víctima de sus desaforadas reacciones (recordemos que Pablo Escobar pagaba por cada policía asesinado).
La década de los noventa significó un conjunto profundo de cambios para la Policía. A raíz de la Constitución de 1991, con ministro de defensa civil y tras las inconclusas reformas que se gestaron desde 1993, la Policía Nacional fue uno de los actores clave en la solución de aspectos críticos del conflicto. Al igual que el resto de la fuerza pública, creció en número, presupuestos y capacidades.
Pero estuvo inmersa en críticas, denuncias y crisis. Y aunque reafirmó su carácter civil, su profesionalismo y modernización estuvieron siempre en el ojo del huracán.
Desde 1993 se intentaron unas dos reformas importantes pero inconclusas cada década. Ha primado un esfuerzo por subrayar su carácter de cuerpo civil armado, y la formación y los principios se han dado en el terreno policial. Pero el escenario sigue siendo confuso, empezando porque sigue vinculada al Ministerio de Defensa.
Como organización, la Policía ha mostrado resiliencia y capacidad para adaptarse a las transformaciones de la criminalidad y el conflicto armado. Por ejemplo, la atención a problemas de orden público que involucran guerrillas, paramilitares y organizaciones criminales asociadas con el narcotráfico la ha obligado a tener cuerpos especializados. Incluso en relación con los acuerdos de paz, la Policía —como las Fuerzas Militares— atendieron aspectos sensibles de la concentración, desarme y desmovilización.
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Reformas deseables, reformas posibles
Durante el último año, la Policía Nacional ha estado en el ojo del huracán por su reacción violenta ante las movilizaciones y ante una explosión de indignación. A su vez, y tras un cierre de 2019 relativamente desfavorable, con un gobierno que la ha expuesto como ninguno de sus antecesores, la Policía asumió un papel exagerado frente a la pandemia.
En condiciones desfavorables, la Policía quedó en el centro como la responsable. Los imaginarios y narrativas del gobierno y del Centro Democrático, en lugar de abrir espacios, la presionan en la dirección incorrecta: si muestran sensatez, son débiles; si no reprimen, son flojos.
Ante todo lo anterior, una lista de reformas deseables sería:
- Eliminar cualquier vestigio de estructura militar.
- Cambiar el vínculo del Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior o a un inexistente Ministerio o Viceministerio de Seguridad Ciudadana.
- Eliminar la Doctrina de Seguridad Nacional y suscribir una perspectiva civil de seguridad ciudadana.
- Crear una gendarmería rural o una guardia nacional.
- Fragmentar la actual Policía Nacional en un conjunto de policías sectoriales de acuerdo con los asuntos a cargo: tránsito, fiscal y aduanera, antidrogas, y así…
Por supuesto, sería bonito una Policía cuasi civil, dependiente de un Ministerio técnico y programático, dependiente de principios de derechos humanos en sus actuaciones.
Pero en el mundo estamos. Por tanto, la pregunta es: ¿cuáles son las reformas indispensables y posibles?
En lo inmediato, más que reformas se necesitan directrices. Este gobierno es poco dado a ellas en clave de democracia. Prefiere, desde los imaginarios del terrorismo que, paradójicamente, los muestra como ineptos, hasta los simbolismos que más retan a la ciudadanía. Eso no va a cambiar y, por tanto, las reformas no están cercanas en el horizonte.
No hay que olvidar, sin embargo, que un hecho más bien fortuito en una estación de Policía desató la reforma de 1993 y las subsiguientes.
Desafortunadamente, el reformismo necesario está ahí, pero a menudo carece de conocimiento y sensatez. Como dije al comienzo, se desgasta con escándalos innecesarios. Y como el reformismo deseable en las circunstancias actuales parece más bien un mal canto a la bandera, lo único que queda es el reformismo posible que, hasta ahora, si existe, es un “secreto” del gobierno.
