Esta semana y casi sin debatirlo, el Congreso aprobó el Presupuesto General de la Nación para el próximo año. Las cifras son sencillamente lamentables.
Jorge Iván González*
Presupuesto al debe
La característica principal del presupuesto del 2021 es muy sencilla: se trata de un presupuesto al debe. En efecto, la deuda tiene un peso alarmante tanto en la composición de los ingresos como en la composición de los gastos.
Lo anterior es una prueba irrefutable de la debilidad de la estructura fiscal: el país está endeudado y cada vez se endeuda más.
Ya para este año se ha estimado que la deuda pública equivaldrá al 65,6% del Producto Interno Bruto; este nivel tan alto implica que han sido inútiles los instrumentos de control, como la “regla fiscal”. No se ha logrado frenar el desequilibrio. Y como muestran los cuadros siguientes, el año entrante se agravará la situación.
El pago de la deuda no nos deja invertir
La distribución del gasto tiene dos características relevantes: el peso significativo del servicio de la deuda y la poca importancia de la inversión. El servicio de la deuda representa nada menos que una cuarta parte del gasto total (24,2%), y esto reduce necesariamente el margen disponible para inversión.
En el 2021, el monto destinado al servicio de la deuda (intereses más amortizaciones) es de 75,8 billones de pesos. El costo de los intereses es 33,3 billones.
Estos compromisos ahogan el presupuesto, y reducen la disponibilidad de recursos para la inversión, que apenas representa el 16,9%, equivalentes a 53,1 billones de pesos. Es un monto insuficiente a todas luces, más todavía ante la urgencia de contrarrestar el efecto de la pandemia.
No nos dicen de donde vendrá la plata
La deuda, que ya es muy alta, va a seguir aumentando. Casi el 40% de los recursos para el 2021 provendrían del crédito. Serían 123,8 billones de pesos.
Esta nueva deuda se obtendría de la siguiente manera: 24,4 billones por crédito externo, 39,7 billones por crédito interno.
Y no se explica cómo se conseguirían los 59,7 billones, que están bajo el rubro de “otros”: se trata de una verdadera caja negra. Es inaceptable que no se aclare qué significa este monto de recursos tan significativo. Y es vergonzoso que el Congreso no pida explicaciones. En las discusiones parlamentarias no se indagó por el contenido del rubro “otros”, y tampoco se preguntó por la forma como se gestionará el conjunto de la deuda pública.
El gobierno no ha explicado su estrategia para negociar los créditos. No ha dicho si recurrirá a la banca multilateral, o a los bancos privados, o si emitirán títulos. Y la pasividad del Congreso impide que la opinión pública tampoco tenga idea de cómo se negociarán las tasas, ni los plazos. Mucho menos se sabe cuál podría ser el impacto macroeconómico de un volumen de recursos tan elevado.
La decisión que no quieren tomar
La insistencia en endeudarse ha sido por supuesto una manera de evitar el aumento en los impuestos.
Pero, aunque sea relativamente fácil, el mecanismo de la deuda es volátil y, a la larga, es perverso. Tarde o temprano habrá que recurrir a la tributación. Y al aplazar esta decisión se acentúa la debilidad de la estructura fiscal.
En lugar de insistir en la importancia de aumentar la tributación progresiva, el gobierno ha optado por imaginar que es posible reducir el gasto público, que pasaría del 19% del PIB en la actualidad al 17,4% en el 2031. Gracias al menor gasto, el saldo de la deuda pública se reduciría a 42,2% en ese mismo año.
Pero esta proyección es imposible. Comenzando porque el gasto público no se puede disminuir, y aún en contra de la voluntad de gobierno, continuará creciendo. Esta tendencia es irreversible.
La única forma de lograr un equilibrio sostenible es un aumento de los impuestos, y esto debe hacerse de tal manera que contribuya a una mejor distribución del ingreso y de la riqueza.
La concentración del ingreso se ha acentuado en Colombia. El DANE acaba de reportar que el coeficiente de Gini pasó de 0,517 en 2018 a 0,526 en 2019.
Esto aumenta la urgencia de la progresividad en los impuestos, que de una parte mejora la distribución del ingreso y de otro lado contribuye a la estabilidad fiscal.
Reactivación sin gasto público
El gobierno espera que el crecimiento del PIB en 2021 llegue a la meta del 6,6%.
Esta meta tan optimista no es compatible con un monto de inversión pública tan reducido (los 53,1 billones de pesos, o el 16,9% del gasto que antes dije).
La intervención del Estado en Colombia sigue siendo menor que en el resto de América Latina. Y en todo caso la reactivación de la economía no es posible con una inversión pública tan baja.
Para lograr el crecimiento que proyecta, el gobierno confía en el sector privado. Pero hoy por hoy esto es casi imposible, y ha sido lo muestra la experiencia de todos los países: en medio o a raíz de la pandemia, las empresas privadas no pueden reactivarse sin el impulso decidido del Estado.
Los gobiernos del mundo han optado por tres mecanismos: apoyo al consumo (subsidios a los hogares), estímulos a la demanda agregada (obra pública), e incentivos a las empresas (transferencias directas a cambio de conservación del empleo).
En países como Japón, la combinación de las transferencias a los hogares y los incentivos a las empresas llega al 21% del PIB. En Colombia el porcentaje oscila entre el 2,5% y el 3,0%. Y en nuestra vecindad, en Perú la suma llega a 9,5% del PIB.
La reactivación sin inversión pública no es posible. Este principio elemental no es reconocido por el presupuesto del 2021, que refleja una profunda desconfianza frente a la capacidad de multiplicación que tiene la acción pública.
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Presupuesto, productividad y competitividad
La incapacidad de aprovechar las bonanzas de petróleo y minerales durante los gobiernos de Santos y Uribe llevó a una destrucción del aparato industrial y agropecuario. Las importaciones aumentaron de manera significativa y se agudizó el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
También, y sin ninguna explicación, el gobierno Duque supone que entre el 2021 y el 2031, el déficit de la cuenta corriente bajará de -3,7% del PIB a -2,5% del PIB. Para que esta meta se cumpla tendríamos que aumentar en serio la competitividad, y asegurar que las exportaciones crezcan más que las importaciones.
El aumento de la pobreza es una de las manifestaciones del daño que le hicieron las importaciones a la productividad agropecuaria. En el 2019, en la zona rural, el porcentaje de pobres fue de 47,5%.
En vez de reconocer las carencias del sector agropecuario, el presupuesto del 2021 apenas aumenta los recursos para el sector en 1% nominal, así que los reduce en pesos constantes. Se deja de lado la modernización del campo, que debería ser una prioridad.
Y desde el punto de vista de la productividad y de la competitividad, el gobierno desconoce por completo las recomendaciones de la Misión de Sabios. En lugar de darle prioridad a la ciencia y a la tecnología, les asigna un presupuesto, absolutamente risible, de 283 mil millones de pesos. El desconocimiento de la importancia de la ciencia y de la tecnología es una expresión notoria de la forma miope como se concibe el desarrollo.
Y la guerra se sigue financiando
Frente al presupuesto mínimo destinado a la ciencia y a la tecnología, sorprende el aumento de los recursos destinados a la defensa y a la policía: aumenta en 12% con respecto al 2020. Y su valor absoluto es de 39,2 billones de pesos.
Cuando se firmaron los acuerdos de La Habana había un cierto consenso en que la paz liberaría recursos que antes se destinaban a la guerra. Pero este no el sueño del gobierno Duque.
