Diego Cortes Valencia, autor en Razón Pública
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El Gobierno nacional enfrenta el enorme reto de recortar el gasto público. No se está logrando recaudar en impuestos lo proyectado en el Presupuesto General de la Nación para 2024. El ministro de Hacienda pretende recortar 20 billones de pesos para ajustar ingresos y gastos.

Diego Cortés Valencia*

¿Cómo se llegó a este punto?

Entre enero y abril de 2024, la DIAN ha recaudado 85,9 billones de pesos. En términos reales (teniendo en cuenta la inflación) esto significa una reducción del 16,3% con respecto a los mismos meses del año 2023.

No es el primer año con caída de recaudo durante estos meses. De hecho, se han observado caídas de recaudo en los años 2002, 2007, 2009, 2010, 2013, 2015, 2016 y 2020. Cada uno ha coincidido con crisis económicas nacionales e internacionales, caídas de precios internacionales del petróleo y la pandemia del año 2020. Sin embargo, ninguna caída en recaudo había sido tan fuerte como la observada en el año 2024.

Para mayo el recaudo de impuestos fue el más alto con respecto al PIB en la historia. Sin embargo, esto no es ningún mérito concreto.

Al detallar la información, las caídas más relevantes son en impuesto de renta (-25,5%), IVA externo (-28,2%) y aranceles (-21,9%) por menos importaciones, y retención de IVA nacional (-10,8%). Sin embargo, en términos de proporción sobre el total del recaudo, los más relevantes son renta (48% del total del recaudo en 2024) e IVA externo (12%).

El ex director de la DIAN y nuevo ministro de comercio dice que para mayo el recaudo de impuestos fue el más alto con respecto al PIB en la historia. Sin embargo, esto no es ningún mérito concreto. Venimos de dos reformas tributarias seguidas, una en el 2021 con el gobierno Duque y otra en 2022 con el gobierno Petro. Ambas reformas han subido los impuestos y, en proporción al PIB, siempre incrementarán. Por lo tanto, no es relevante esta comparación y menos en un contexto de crecimiento mediocre del PIB nacional.

Es posible notar que el impacto en el recaudo se encuentra en el bajo crecimiento económico del año 2023 y del primer trimestre de 2024. En los últimos 4 trimestres, el crecimiento anual del PIB ha sido en promedio 0,1% en términos reales. Estos resultados impactan en la renta y también explica la caída de recaudo en IVA y aranceles de las importaciones. 

Lo anterior se suma a que no fue posible recaudar lo esperado por litigios por falta de trámite en el Congreso del proyecto de ley. Esto debía ser impulsado por el ministro de Hacienda y no hubo un interés real en cabildear el proyecto. Además, en la Corte Constitucional, se han caído impuestos de la última reforma tributaria como la no deducibilidad de las regalías en el impuesto de renta para empresas minero-energéticas, con impactos de cerca de 6,7 billones de pesos menos en impuestos, según el Ministerio de Hacienda.

Por cuenta de la Regla Fiscal y el límite del nivel de endeudamiento del país, no hay mayor intención de incrementar la deuda para cubrir el faltante del año 2024. Por esto, el ministro de Hacienda recurrió a un recorte general del 5,6% en todas las carteras del Presupuesto General de la Nación, para así lograr la meta de reducción del presupuesto en 20 billones de pesos. Será un recorte general a todos los sectores, sin diferenciar dónde puede impactar de manera más grave este recorte.

Los recortes

El presupuesto del año 2024 fue aprobado por un monto de 503,2 billones de pesos, que superó el presupuesto del año 2023 en un 13,2% (precios reales). Para lograr la reducción del presupuesto en 20 billones, se debe recortar en todos los sectores, excepto en el servicio de deuda nacional (equivalente a $61,5 billones de pesos).

Los recortes, según el gobierno, no tocarán el gasto social y tampoco pueden impactar costos fijos de funcionamiento, como los salarios de servidores públicos. El ministro Bonilla explicó que serán $11 billones de pesos en funcionamiento y $9 billones en inversión. En funcionamiento se impactará el número de contratistas, que representan una parte central de las y los trabajadores del Estado, además de la compra de bienes y servicios. El recorte en inversión pública limita las capacidades de ampliación del Estado para garantizar derechos como la salud y la educación.

Sectores que ya habían tenido una reducción de ingresos en 2024 tendrán un golpe aún mayor: las TIC (-27,7%), ambiente (-21,7%), planeación (-23,1%) y ciencia, tecnología e innovación (-25,8%). Otros sectores que tenían un aumento presupuestal bajo ahora tendrán reducción presupuestal: defensa y Policía (-1,9%), transporte (-5,6%) y relaciones exteriores (-1%).

Estos recortes impactarán mucho más sobre la inversión del país, que ha tenido caídas durante todo el año 2023 y el primer trimestre de 2024. En crecimiento anual, la inversión ha caído -23,8% en promedio durante 2023 y 2024 y el Estado no tiene herramientas para promover políticas contra cíclicas que permitan reactivar la economía.

La encrucijada

Limitar en 20 billones de pesos el gasto del gobierno es también reducir la capacidad de impacto del Estado para reactivar la inversión y el consumo en el país, que ya se encuentra altamente deteriorada.

El Gobierno ya decidió recortar el presupuesto de manera general. Esto es práctico porque es un recorte igual en todos los sectores. Sin embargo, es un error porque no todo gasto público es igual; existen sectores con mayor impacto en la generación de empleo y crecimiento económico que podrían priorizarse con una evaluación más detallada del ajuste.

Limitar en 20 billones de pesos el gasto del gobierno es también reducir la capacidad de impacto del Estado para reactivar la inversión y el consumo en el país, que ya se encuentra altamente deteriorada. El descontento social que se vive en el país, por razones como el servicio de salud del Magisterio, el incumplimiento a las y los campesinos que movilizará a la ANUC y las promesas sin cumplir en materia de educación inicial, básica, media y superior, no podrá ser atendido por incapacidad material de falta de recursos.

Se hicieron promesas en campaña que no son posibles de cumplir sin reformar aspectos centrales de la economía, como la Regla Fiscal. El Gobierno no ha podido avanzar en esta materia y, por el contrario, se han caído en la Corte Constitucional artículos de su última reforma tributaria. Es un grave panorama en medio de un descontento generalizado por el incumplimiento del Gobierno nacional.

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

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Debido a la desinformación y confusión sobre el proyecto de reforma pensional que aprobó el Senado, esta explicación puede ser de especial interés para los lectores no especializados.

Diego Arturo Cortés*

El sistema actual

En las últimas semanas se ha discutido sobre la aprobación de la reforma pensional en el Senado, sobre las posibles modificaciones que anunció Petro y sobre los varios   argumentos fatalistas, sensacionalistas que promueven mentiras para atacar o defender la reforma en medios y redes sociales.

En primer lugar, es importante exponer algunas características del sistema actual; el sistema ya funciona con un esquema de pilares en la práctica. 

—Un pilar cero, llamado Colombia Mayor que da subsidios mensuales de 80 mil pesos para más de 1,6 millones de adultos mayores en 2023. 

—Un pilar que no da pensiones, pero permite ahorrar a personas con ingresos inferiores a un salario mínimo, llamado Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).

—Finalmente, un pilar contributivo, donde compiten dos regímenes totalmente distintos: 

  • El Régimen de Prima Media (RPM) es el público y lo administra Colpensiones. Acá se cotizan 1300 semanas y la pensión puede ir entre el 65 % y el 85 % del salario promedio en los últimos 10 años —este porcentaje de pensión se conoce como tasa de reemplazo—.
  • El Régimen de Ahorro Individual (RAIS) lo manejan las administradoras de fondos pensionales (AFP), que son empresas privadas. La gente debe cotizar al menos 1150 semanas y la tasa de reemplazo dependen de la cantidad de ahorro y el rendimiento de estos, pero podrían ser del 28 % al 44 % con una cotización de 25 años de trabajo.

Le recomendamos: Lo bueno y lo malo de la reforma pensional

Los problemas del sistema 

Con estas características, es mejor pensionarse en Colpensiones que en el régimen de los fondos privados. Por esta razón muchas personas se han pasado al régimen público en los últimos años. Esta migración fue alimentada por las falsas promesas que hicieron al principio las AFP para quedarse con la mayor parte de los trabajadores cotizantes.

El 44% de las personas pensionadas pertenecen al 10% más rico de la población. Esto se debe a que los trabajadores del sector formal con empleos más estables y con más altos ingresos tuvieron la oportunidad de cotizar permanentemente y con salarios más altos

Foto: X: Colpensiones - Reformar para el sistema público solo se encargue del régimen que requiere subsidios, como es el caso del pilar solidario y el pilar semicontributivo.
En todo caso, esa migración del régimen privado al público podría llevar a la quiebra a los fondos privados. Por eso ahora quieren frenar la migración o el traslado desde Colpensiones, y por eso la Corte Constitucional en un fallo absurdo les concedió el favor que le pedían.

Además del problema anterior, el sistema pensiona apenas al 22 % de los adultos mayores; sumando a los subsidiados, la cobertura llega al 50 % de esta población.

Más aún: el 44% de las personas pensionadas pertenecen al 10% más rico de la población. Esto se debe a que los trabajadores del sector formal con empleos más estables y con más altos ingresos tuvieron la oportunidad de cotizar permanentemente y con salarios más altos.

Como llegamos al sistema de pilares 

El sistema de seguridad social en Colombia fue diseñado en 1990, bajo la inspiración del Consenso de Washington, o del neoliberalismo, o las políticas de reorientación hacia el mercado. En este caso, se abrió un espacio a los actores privados (las AFP).

Por otra parte, se insistió en que el sistema de reparto es insostenible porque, dado el envejecimiento de la población, las cotizaciones cada vez alcanzan menos para pagar las pensiones. De aquí que el interés de la reforma no fue aumentar la cobertura o proteger a los menos pudientes, sino asegurar la sostenibilidad financiera y ajustar el sistema a los nuevos patrones de acumulación y dominación financiera, como dice Óscar Rodríguez.

De allí que en Colombia se hubiera consolidado un sistema pensional mixto, donde coexisten dos modelos opuestos. Como explica José Saade, los actores que han promovido el sistema privado plantean que esta es la gran falla y la tarea inconclusa del país en materia pensional.

Y aquí encaja la propuesta del sistema de pilares que originalmente formularon el Banco Mundial y Fedesarrollo. Su idea es reformar el sistema para que el régimen privado y el público dejen de competir.

El sistema público debe encargarse apenas de quienes necesitan subsidios, es decir del pilar solidario —similar al de Colombia Mayor— y el pilar semi contributivo —que hoy son los BEPS—. El sistema público se encargaría de esa población que gana hasta un salario mínimo. 

El pilar contributivo sería administrado exclusivamente por las AFP. Esto permitiría eliminar los subsidios actuales del RPM a las pensiones altas —la diferencia entre lo cotizado y lo que garantiza la tasa de reemplazo—, y disminuiría la presión fiscal  —los recursos que pone el Presupuesto General de la Nación para cubrir las pensiones—.

La reforma de Petro

La propuesta que ha pasado por dos debates en el Congreso es una versión modificada del sistema de pilares.

Aunque los sectores de izquierda (incluido el Partido Comunista donde milita la ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez) habían promovido un sistema único de RPM, el sistema que propuso el gobierno es una reforma moderada para que pase por el Congreso.

El gobierno proponía tres salarios mínimos como límite inferior del pilar contributivo, pero ya en el debate en el Senado se redujo a 2,3 salarios mínimos; el lobby y el debate mediático se han concentrado en la pugna por administrar los recursos entre las AFP y Colpensiones. 

El pilar solidario pasaría de un subsidio de 80 mil pesos mensuales, a 223 mil pesos. Este monto se fijó en función de la línea de pobreza extrema, y es menos de la mitad de lo que Petro prometió en campaña. En todo caso, el costo estimado de este pilar sería de 7 billones de pesos anuales.

Reforma fiscal, más que pensional 

Más que una reforma pensional, el sistema de pilares es una reforma fiscal. La justificación del gobierno y los expertos se basa en el costo presupuestal de las pensiones, que en 2023 fue de 57 billones de pesos. 

Esta reforma eliminaría los subsidios para pensiones por encima de 2,4 millones de pesos, lo cual es excelente en caso de altas pensiones, como las de 15, 20 y 25 salarios mínimos, pero injusto cuando mete en el mismo paquete a las pensiones de 3 o 4 millones mensuales.

Además de reducir el gasto público, la reforma añade un nuevo recaudo. Se aprobó en el segundo debate un impuesto para las pensiones por encima de 9 millones mensuales, o para personas con pensiones y otros ingresos, como arriendos de partes de las casas. Esto es un ingreso adicional para el gobierno, que podría justificarse, pero ni siquiera se ha defendido abiertamente; fue aprobado más como un mico, detrás de cámaras.

La reforma reduce el monto de la pensión a la que podrían aspirar jóvenes profesionales de ingresos medios —de pensiones mayores de 2,5 millones— que cotizan en Colpensiones, a cambio de otorgar unos subsidios adicionales para más adultos mayores. Este subsidio, sin embargo, se puede otorgar sin reforma, y es difícil poner el apellido de “vejez digna” a un subsidio que apenas está en el nivel de la pobreza monetaria extrema. El subsidio podría acercarse a la línea de pobreza monetaria (alrededor de 500 mil pesos mensuales), con fuentes públicas alternativas para financiarlo.

Esta reforma eliminaría los subsidios para pensiones por encima de 2,4 millones de pesos, lo cual es excelente en caso de altas pensiones, como las de 15, 20 y 25 salarios mínimos, pero injusto cuando mete en el mismo paquete a las pensiones de 3 o 4 millones mensuales.

Finalmente, los recursos en disputa entre Colpensiones y las AFP son atractivos para estos porque cobran una comisión del 1% por concepto de administración y porque en el último debate se aprobó una ganancia adicional de hasta 0,7 % del total de recursos administrados por los fondos privados, que podrían equivaler a cerca de 3 billones de pesos.

El balance 

  • Más que una reforma pensional, el proyecto es una reforma fiscal.
  • Para el gobierno habría la victoria de aprobar una de sus reformas más importantes. También hará que el sistema sea sostenible desde la óptica de finanzas responsables y del negocio privado. 
  • Elimina la competencia entre regímenes y elimina la incertidumbre de los privados, aunque les deje menos capital para manejar.
  • Se limita el monto posible de pensión para trabajadores de ingresos medios para cubrir los subsidios del pilar contributivo, que podrían financiarse con impuestos a los más adinerados con una reforma tributaria directa.
  • El gobierno partió de una reforma conciliadora del sistema mixto y se está diluyendo en el debate del Congreso a favor de las AFP. Elevar el umbral de salarios mínimos y aumentar el monto del subsidio puede mejorar la apuesta pública y minimizar el negocio con el ahorro pensional, que con este esquema no desaparecerá.

Puede leer: ​​​​​​​​​​​​​​​​​La política social del gobierno: ¿lejos o cerca de cumplir su promesa?

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

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Este gobierno ha reducido a la cuarta parte el presupuesto destinado a la ciencia, la tecnología y la innovación, y los recursos no se están ejecutando. ¿Qué está pasando con la ministra y con el Ministerio?

Diego Cortés Valencia*

Las denuncias 

En abril, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación ha enfrentado múltiples denuncias. Las congresistas Jennifer Pedraza (Dignidad y Compromiso) y Alexandra Vázquez (Pacto Histórico) citaron a control político a la ministra Yesenia Olaya para exponer las irregularidades en la cartera.  

Rodolfo Llinás, neurofisiólogo y uno de los científicos más importantes de Colombia, afirmó que “si no hay ciencia, el país queda en manos ajenas”. Por este motivo, examinar detalladamente el funcionamiento del Ministerio no es un capricho o una mera rencilla política; todo lo contrario, es un asunto fundamental para el avance, desarrollo e independencia frente a otras potencias del conocimiento.

En pocas palabras, las congresistas reprochan la baja asignación para el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTeI) en el Presupuesto General de la Nación; la escasa ejecución del PGN y de los recursos del Sistema General de Regalías para CTeI; la financiación de convocatorias con recursos provenientes de CTeI; denuncias de presunto acoso laboral y prácticas antisindicales; y las inconsistencias en la hoja de vida de la ministra Olaya. 

Este artículo revisará el presupuesto para CTeI y la gestión de un gobierno que, en campaña, afirmó que esta cartera sería una de sus mayores apuestas para hacer de Colombia la Potencia Mundial de la Vida.

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Inversión insuficiente

Históricamente, Colombia ha dedicado un presupuesto muy bajo a la CTeI. 

El Banco Mundial señala que el promedio anual del gasto para investigación y desarrollo fue de 0,22% entre 2000 y 2020. Mientras tanto, el promedio anual para América Latina y el Caribe fue de 0, 65%. De igual forma, en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico estuvo próximo al 2, 39%. De hecho, para el 2020, Colombia fue el país de la OCDE que menos invirtió en estos sectores.  

en la nueva propuesta del Presupuesto se reduce un 40% el sector de CTeI con respecto al 2024, es decir, a tan solo el 0,01% del PIB. Por desgracia, si llega a aprobarse, estaríamos hablando del porcentaje más bajo en los últimos 21 años.

En lo concerniente a las fuentes de financiación, entre el año 2012 y el 2021, el 42,4% del presupuesto para investigación y desarrollo provino del sector público, el 52,7 % del sector privado y el 4,9% son recursos de cooperación internacional. Si bien el gobierno tiene la labor de promover los incentivos del sector privado y los acuerdos para garantizar los recursos internacionales, la responsabilidad directa y más inmediata está en las fuentes públicas, es decir, las regalías y el Presupuesto General de la Nación. 

La promesa incumplida 

Por los motivos anteriores, el gobierno afirmó que fomentaría la destinación de recursos nacionales e internacionales a las actividades de CTeI. El PND anunció que la inversión en investigación y desarrollo pasará de un 0,26% del PIB en 2021 al 0,5% a lo largo del cuatrienio

Esta, aunque se cumpliera, seguiría siendo una meta muy inferior a los estándares internacionales y a la recomendación de las misiones de sabios desde 1990. Y por desgracia, el gobierno no se está acercando a su meta, todo lo contrario, se está alejando. 

En lo que respecta al gobierno, la financiación de la ciencia, tecnología e innovación está ligada al Presupuesto General de la Nación y los recursos del Sistema General de Regalías. Sin embargo, por lo general, el presupuesto siempre ha sido muy bajo. 

La participación promedio del sector CTeI en el PGN entre el 2005 y el 2022 había sido apenas del 0,04% del PIB, y bajo el gobierno de Gustavo Petro, la cifra disminuyó al 0,03% en el 2023 y 0,02% en el 2024. En resumidas cuentas, el sector de ciencia, tecnología e innovación mermó en un 20%. 

También, en la nueva propuesta del Presupuesto se reduce un 40% el sector de CTeI con respecto al 2024, es decir, a tan solo el 0,01% del PIB. Por desgracia, si llega a aprobarse, estaríamos hablando del porcentaje más bajo en los últimos 21 años. Por este motivo, más que una lupa, necesitaremos un microscopio para revisar la ejecución del actual gobierno.

La explicación de la ministra 

La ministra Olaya, en el debate de control político, aceptó que “el presupuesto es deficiente”, ya que “este no es un presupuesto para poder fortalecer la agenda científica”. No obstante, señaló que “interpelar un mayor presupuesto al gobierno nacional implica tener claridad en qué vamos a invertir ese presupuesto”. La jefa de cartera finalizó su intervención manifestando que “en eso hemos trabajado desde el primero de mayo, estructurando una agenda nacional…”. 

Vale la pena precisar que este argumento contradice el anteproyecto del PGN para el 2025.

Nos enfrentamos a dos alternativas: o el Ministerio de Hacienda, además de no coordinar la nueva propuesta con la ministra Olaya, desea reducir los recursos de la cartera; o la ministra Olaya, después de un año de trabajo, fue incapaz de dar claridad sobre la financiación de la ciencia, la tecnología y la innovación y respaldarla frente al Ministerio de Hacienda y las demás carteras del gobierno.

En cuanto a la ejecución, las obligaciones hacen referencia a los recursos que deben girarse o que son ejecutados efectivamente cada año del Presupuesto General de la Nación. Para 2023, el sector de CTeI ejecutó el 65,9 %, mientras que el promedio anual de los últimos 23 años (2000-2023) fue de 73,3%. A excepción del 2019 (obligaciones del 44,7 %), no se había visto una cifra tan baja desde el año 2006. 

El sector de CTeI también recibe recursos del Sistema General de Regalías. En este caso hablamos de ingresos provenientes de la explotación de recursos no renovables del subsuelo. La inversión en investigación y desarrollo no debería atarse a recursos que son inciertos y fluctúan con respecto a la variación internacional de los precios del petróleo y el carbón. 

En una entrevista de octubre de 2023, la ministra Olaya planteó que “el Sistema General de Regalías es una fuente importante de inversión en ciencia”, sobre el cual el Ministerio “da los lineamientos hacia dónde deben dirigirse las convocatorias que van a impactar el desarrollo científico y tecnológico de las regiones”. 

Es evidente que las anteriores declaraciones contrastan con la ejecución de los recursos. A pesar de contar con $ 2,9 billones para 2023-2024 (cifra que duplica el bienio anterior), a la fecha solo se ha pagado el 5,8% del presupuesto de regalías para el sector. ¿Realmente es posible ejecutar el 94% restante en los siguientes 8 meses?

La ciencia en el limbo

Es lamentable que la reducción en la CTeI se justifique bajo el argumento de que es lo correcto para el país. El Ministerio debería encabezar la búsqueda de más recursos y asegurarse de la efectividad en lo concerniente a la ejecución. 

o el Ministerio de Hacienda, además de no coordinar la nueva propuesta con la ministra Olaya, desea reducir los recursos de la cartera; o la ministra Olaya, después de un año de trabajo, fue incapaz de dar claridad sobre la financiación de la ciencia, la tecnología y la innovación y respaldarla frente al Ministerio de Hacienda y las demás carteras del gobierno.

Afirmar que no hay certeza cómo invertir el presupuesto, es ningunear a los científicos que trabajan en condiciones precarias dentro y fuera del país; es ignorar la infraestructura deteriorada de muchos laboratorios como el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia; es desatender las apuestas de reindustrialización y transición energética en Colombia que se consignaron en el PND; es ignorar las misiones de sabios que han dado luces al respecto de la ciencia en el país.

El Ministerio de Ciencia se quedó en el papel, porque el presupuesto de Colciencias aumentaba anualmente en promedio más de lo que ha aumentado como Ministerio. La promesa de cambio, y su condensación en el Plan Nacional de Desarrollo, al parecer son solo palabras. Mientras tanto, la ministra evade las preguntas de las congresistas y de voces autorizadas como la de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales. 

Las denuncias e investigaciones que pesan sobre la ministra Olaya deberían ser suficientes para que renuncie. Sin embargo, el presidente, en vez de atender las voces críticas y cumplir sus promesas de campaña, respaldó a la ministra y estigmatizó a quienes alertaron las consecuencias negativas para el futuro de la ciencia. 

Puede Leer: El conocimiento en Colombia: paradójicamente es muy desconocido

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

Foto: Concejo de Bogotá

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Este fue el comportamiento de la economía durante el año pasado, estas son las proyecciones para 2024, y estas son las medidas que podrían adoptarse para mejorar la situación.

Diego Cortés Valencia*

Peor de lo esperado

El Ministerio de Hacienda esperaba un crecimiento de 1,2 %, el Banco de la República de 1 %, el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1,4 %, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) de 1,4 % y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de 0,9 %. 

Pero el DANE informó de un crecimiento del 0,6 % en 2023. Una cifra baja, muy cercana al cero, que sin embargo contrasta con las proyecciones de crecimiento negativo en Perú y Chile

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Las cifras por sectores 

Las cifras del 2023 reflejan unas debilidades serias en múltiples sectores. Resaltan las caídas en la construcción (-4,2 %), las industrias manufactureras (-3,5 %) y servicios como comercio, reparación, transporte, almacenamiento, alojamiento y servicios de comida (-2,8 %). 

Sin embargo, compensaron la caída las actividades financieras y de seguros (7,9 %), el sector público como salud, educación, administración pública y defensa (3,9 %) y las actividades artísticas, de entretenimiento y actividades del hogar (7 %).

En términos del gasto, la inversión tuvo una caída de -24,8 % comparada con el 2022. Los hogares tuvieron un incremento del consumo de 1,1 %, concentrado en servicios y bienes no durables. En bienes semidurables (-5,6 %) y bienes durables (-10,3 %) sí se observaron caídas. Inversiones como vivienda, muebles, vehículos, entre otros.

Es alarmante que más de 50 billones de pesos del Presupuesto General de la Nación se dejaran de pagar en 2023. Esto implicó menos empleos, salarios y consumo en los hogares.

Foto: Presidencia - Aunque muchas variables están fuera del control del gobierno, este puede impulsar la economía a través de otras acciones como la transición energética y la política de reindustrialización.
El gasto del gobierno aumentó en 0,9 %. Aunque este gasto se aceleró en el último   trimestre, la falta de ejecución del presupuesto no ayudó a la economía.  Se dejaron de pagar 53 billones de pesos del Presupuesto General de la Nación, de los cuales 25 billones correspondían a inversión que no fueron pagados en 2023 por falta de ejecución de Presidencia o ministerios de Ambiente, Deporte o Vivienda. 

La tasa de desempleo en 2023 cerró en 10,2 %, un punto porcentual por debajo de 2022. Ha mantenido la tendencia a la baja desde el 2021. 

Los sectores de mayor ocupación son el comercio y reparación de vehículos (17,6 %), el sector agropecuario, caza, silvicultura y pesca (14,4 %) y la administración pública, defensa, salud y educación (12 %).

Los por qué 

Por un lado, estuvieron las altas tasas de interés del Banco de la República, que apenas empezaron a descender en los últimos dos meses. Aunque con esto se busca mantener la rentabilidad de inversiones y evitar su salida a otros países, las altas tasas de interés han golpeado el consumo a crédito y el nivel general de la inversión. 

Los sectores de inversión que retrocedieron en 2023 fueron maquinaria y equipo (-16,2 %), vivienda (-1,2 %) y otros edificios y estructuras (-4,9 %). La vivienda es un sector doblemente afectado por las tasas de interés, pues esta afecta el costo para los constructores y limita la demanda de vivienda por parte de los hogares. 

En cuanto al consumo de los hogares, las reducciones fueron en prendas de vestir y calzado (-4,3 %), restaurantes y hoteles (-3,7 %) y muebles y artículos para el hogar (-3,1 %).

El comportamiento de los inversionistas privados no depende solo de las tasas de interés, sino de expectativas de demanda de la producción y los momentos para realizar sus inversiones: 

-En términos de demanda, desde el primer trimestre de 2022 se ha reducido el crecimiento en el gasto en consumo final durante cada trimestre, pasando del 13,4 % en 2021 al 1,1 % en 2023. 

-En cuanto a inversión, después de la pandemia se registraron aumentos del 11,6 % y 16 % de formación bruta de capital en 2021 y 2022 (niveles que no se veían ni siquiera antes de la pandemia).  Por eso la caída de cerca del 25 % en 2023 fue demasiado intensa.

El gobierno no controla variables como la inflación o la tasa de interés, pero sí tiene responsabilidad sobre la ejecución del presupuesto y los proyectos de inversión públicos. Es alarmante que más de 50 billones de pesos del Presupuesto General de la Nación se dejaran de pagar en 2023. Esto implicó menos empleos, salarios y consumo en los hogares.

Perspectivas y remedios 

Los pronósticos para este año son de alta incertidumbre.

La CEPAL considera que América Latina y el Caribe enfrentan un escenario complejo, de bajo crecimiento económico, con una inflación por encima de los niveles previos a la pandemia, con tasas de interés altas, con un nivel de deuda pública elevada y con una caída de ingresos tributarios por cuenta del menor crecimiento.

En Colombia, las expectativas de crecimiento económico en 2024 se ubican por encima de las del 2023. Se espera que sigan bajando la inflación y las tasas de interés del Banco de la República, lo cual puede mejorar los niveles de inversión y consumo de los hogares. 

Pero la recuperación de la economía requeriría acciones decididas y coordinadas entre el gobierno nacional, los nuevos gobiernos territoriales y el sector privado.

El gobierno nacional debe mejorar su ejecución presupuestal. La baja ejecución se debe a razones como la falta de operadores con quiénes contratar o las dificultades para evitar la corrupción, como bien detalló Laura Bonilla. La labor del gobierno es precisamente poner estos temas sobre la mesa y buscar los métodos —ya sean leyes, decretos u otros— necesarios para garantizar una ejecución con mejores prácticas.

En Colombia, las expectativas de crecimiento económico en 2024 se ubican por encima de las del 2023. Se espera que sigan bajando la inflación y las tasas de interés del Banco de la República, lo cual puede mejorar los niveles de inversión y consumo de los hogares.

Varios analistas han señalado el impacto que tendrá la política de no firmar más contratos de exploración de hidrocarburos; los niveles de inversión y de empleo sin duda alguna se verán afectados.  Si se mantiene esta política se afectará también el recaudo tributario,  cuando además hay riesgo de falta de financiamiento por motivos como la evasión y elusión tributaria, así como litigios con la DIAN. De llegar a ese punto, habría que aumentar la deuda pública y por lo mismo extraer más recursos para el pago de intereses en los próximos años.

Muchas variables se salen del control del gobierno, pero hay medidas que pueden impulsar la economía, como las políticas de reindustrialización y de transición energética.  Persiste sin embargo el riesgo de no tener los recursos para desarrollar estas políticas debido a restricciones como la regla fiscal

En todo caso, el gobierno debe dar señales más claras y adoptar medidas más audaces para fortalecer sectores claves y reactivar las actividades económicas.

Puede Leer: Perspectivas de la economía colombiana en 2024

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

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El nuevo CONPES es prometedor, pero los recursos que destinaría el Estado a la reindustrialización son demasiado reducidos, y el documento no plantea la necesidad de renegociar los TLC.

Diego Cortés Valencia*

Por fin un plan concreto

Varios artículos del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 se proponen promover la reindustrialización  como estrategia esencial para el desarrollo económico y social del país.  Luego, , el ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinCIT) presentó los lineamientos de la Política Nacional de Reindustrialización. En noviembre del año pasado, el Departamento de Planeación Nacional (DNP) publicó el borrador del CONPES acerca de esta estrategia y en diciembre fue aprobada.

Estos documentos representan el trabajo de meses del MinCIT, el ministerio de Hacienda y el DNP, así como los aportes de académicos nacionales e internacionales como Mariana Mazzucato, Dani Rodrik, Ha-Joon Chang y Amir Lebdioui.

La liberalización debilitó la industria

Después de los 80, hablar en América Latina de una política industrial activa —o reindustrialización— se consideró una señal de atraso o fracaso. Se criticaba bajo el dogma de que el Estado no contribuye al crecimiento económico.

José Antonio Ocampo y Luis Bértola explican que la ortodoxia económica atacó, desde la década de 1970, la política de industrialización dirigida por el Estado. Según el mismo Ocampo y otros autores, “Desde la ortodoxia se le criticó la falta de disciplina macroeconómica y las ineficiencias que generaba una estructura de protección arancelaria y paraarancelaria muy elevada y, en general, el excesivo intervencionismo estatal”.

Es positivo que la ejecución se concentre en los años del actual gobierno, pero la política quedará muy limitada después de 2026 y dependerá de las prioridades del siguiente gobierno fortalecer o abandonar esta política.

El Consenso de Washington reorientó las políticas hacia el mercado, que se aplicaron en Colombia durante los 90. Esto puso fin a las apuestas estatales para respaldar la industria; además, debilitó y liquidó instituciones clave como el Instituto de Fomento Industrial. En consecuencia, la liberalización económica de los 90 aceleró la desindustrialización y volcó nuevamente la actividad productiva hacia los productos básicos —como el petróleo, el carbón y el café—.

Puede Leer: La resistencia a la reindustrialización para el desarrollo

Foto: Mincit - Entre las metas de la Política Nacional de Reindustrialización se encuentra el aumento del PIB industrial manufacturero.

Diagnóstico y tratamiento

El resumen ejecutivo del CONPES comienza con la caracterización anterior. Este diagnóstico es fundamental para un debate sincero sobre política económica: durante muchos años, quienes definieron la política de desarrollo en Colombia ignoraron estos hechos, y, por tanto, sus planes de desarrollo no definían ninguna política industrial.

La Política de Reindustrialización y el nuevo CONPES reconocen la importancia de la política industrial para los países desarrollados y en desarrollo. También consideran las restricciones estructurales de la economía colombiana: fiscales, monetarias y logísticas.

Aun así, el CONPES no menciona la restricción externa o en balanza de pagos para explicar la importancia de aumentar la producción y las exportaciones de la industria manufacturera: propio de los desarrollos teóricos del estructuralismo de la CEPAL. El concepto cepalino que sí se menciona es el de heterogeneidad estructural, para explicar las diferencias de productividad entre las actividades productivas.

Sobre la restricción fiscal, menciona la contradicción de que haya recursos para pagar la deuda pero que no puedan destinarse a inversión. Ninguno de los documentos menciona la política de regla fiscal ni cómo este mecanismo de ajuste asfixia el gasto público.

Como causas de la escasa generación de valor agregado en Colombia, el CONPES se centra en cinco ejes:

  1. Ineficiencia en producción de bienes y servicios;
  2. Escasa diversificación y sofisticación de la oferta interna y exportable;
  3. Debilidad en los encadenamientos productivos;
  4. Baja integración, especialmente con América Latina y el Caribe, Asia y África;
  5. Debilidad en las instituciones y distorsiones en los incentivos a la actividad económica para la agregación de valor.

Expone las debilidades en formación de capacidades humanas; la insuficiente adopción de tecnología e innovación en las empresas; las restricciones de acceso a financiación para actividades productivas, y una limitada infraestructura física y digital para conectar sectores, regiones y potenciar la exportación.

Resalta que más del 70 % de los empresarios no considera que la innovación sea una prioridad, por no tener una razón convincente para innovar o por la incertidumbre ante la demanda de bienes y servicios producto de la innovación. Esto es reflejo de las características limitadas del mercado interno, de los retos de competir con importaciones y de una estructura empresarial débil e informal.

Otro factor que sobresale en el diagnóstico es que la inversión extranjera se ha concentrado en el sector minero-energético, y que los mecanismos de atracción no han beneficiado la transferencia y adopción de tecnología. Incluso plantea que hay instrumentos que deben evaluarse y reformularse.

Contrariamente a lo prometido por los TLC desde el año 2011, la Inversión  Extranjera Directa (IED)  se ha estancado y no ha tenido un comportamiento distinto del promedio latinoamericano a partir de aquel año.

A partir de este diagnóstico, la Política de Reindustrialización está construida desde la teoría de creación colectiva de valor público que han expuesto Mazzucato y Ryan-Collins.

No piensa el Estado como un intermediario que corrige fallas de mercado; propone la creación de valor colectivo entre el mercado, el Estado y la sociedad civil. El borrador se enfoca en cuatro apuestas estratégicas:

  1. La transición energética justa;
  2. La agroindustria y la soberanía alimentaria;
  3. La reindustrialización a partir los sectores de salud;
  4. Reindustrialización a partir del sector de la defensa para la vida.

Objetivos para diez años

La política cubre once años, hasta 2034. El objetivo general es “desarrollar condiciones para aumentar la generación de valor agregado en la industria con un enfoque sistémico que impacte las cadenas productivas en los diferentes sectores de la base empresarial colombiana que permita transitar hacia una economía basada en el conocimiento, productiva, sostenible e incluyente”.

Cinco objetivos específicos responden a las causas mencionadas anteriormente y se centran en las apuestas estratégicas intersectoriales:

  • Mejorar las capacidades humanas, comenzando por la formación técnica;
  • Fortalecer las Oficinas Regionales de Transferencia de Resultados de Investigación para promover la innovación y transferencia tecnológica;
  • Mejorar el acceso al financiamiento a través del Grupo Bicentenario y el Fondo Para Intervenciones ante la Ocurrencia de Desastres Naturales (FONDES);
  • Ofrecer soluciones para acceder a tecnología con aplicación ambiental y productiva;
  • Desarrollar infraestructura para vacunas, transporte eléctrico, procesos agroindustriales y producción de partes para aeronaves, entre otros.

Para lograr lo anterior, los documentos proponen facilitar la IED en las apuestas de reindustrialización. Se suman otros planes para coordinar y respaldar sectores clave, así como para revisar las barreras regulatorias que impidan el desarrollo industrial.

Estas son algunas metas de la política:

  • Para 2026
    • que las exportaciones distintas de las minero-energéticas y de servicios hayan aumentado entre el 56,3 % y el 60,8 % de todas las IED.
  • Para 2032
    • que la IED manufacturera llegue al 13,9 % del total de la IED;
    • que la IED agropecuaria llegue al 2,4 %, poco menos que antes de la pandemia, para lo cual se necesitaría un promedio de crecimiento de 4,7 % anual hasta el 2032;
    • que la IED comercial llegue al 14,9 %, similar al del 2019, para lo cual se necesitaría un promedio de 5,9 % anual hasta el 2032;
    • que el PIB industrial manufacturero de 2032 llegue a los mismos niveles de 2005-2019 (13,9 %)

Recursos insuficientes 

El documento del MinCIT da claves para explicar la desindustrialización de Colombia y la heterogeneidad de su economía. ¿Pero funcionará?

En primer lugar, la inversión estatal que se propone resulta ser del todo insuficiente: el CONPES afirma que tendrá “con un costo total estimado de 7,8 billones de pesos”, o 709.090 millones de pesos anuales, o el 0,05 % del PIB de 2022. El 49 % es para fortalecer las capacidades del talento humano, adopción de tecnologías, acceso a capital y financiamiento y la infraestructura física y digital. 25 % para aumentar la diversificación y sofisticación de la matriz productiva e 22 % para fortalecer encadenamientos productivos.

Esta suma parece elevada, pero en realidad es muy insuficiente y es inferior al presupuesto destinado en deporte y recreación en 2024 ($1,4 billones). Una explicación sería que esos recursos son para las estrategias de coordinación de política; pero ella está muy lejos de los planteamientos ambiciosos de los economistas que cita el documento acerca del Estado como un actor central en la política de industrialización.

El borrador no menciona la revisión de los TLC; la Política Nacional de Reindustrialización lo hace tímidamente. Esto deja en duda la capacidad de dirigir esa inversión extranjera a las necesidades del país.

Otra explicación podría ser que los recursos requeridos se encuentran en el Grupo Bicentenario, el FONDES y otros fondos públicos; pero esto desconoce el debilitamiento histórico de la banca pública y la destrucción de la banca de fomento industrial que ya vivió Colombia. Sería bueno un plan de inyección presupuestal para reactivar y consolidar la banca de fomento industrial.

Según el Plan de Acción y Seguimiento (PAS) del CONPES, EL 58,5 % del presupuesto se ejecutará en los primeros 3 años (2024-2026), y el restante en los 8 años restantes. De hecho, el presupuesto promedio entre 2027 y 2034 es de 5,2 % anual. Es positivo que la ejecución se concentre en los años del actual gobierno, pero la política quedará muy limitada después de 2026 y dependerá de las prioridades del siguiente gobierno fortalecer o abandonar esta política.

Falta hablar de los TLC

El documento habla de incentivos para la IED hacia los sectores prioritarios, pero ¿puede condicionarse la inversión con incentivos sectoriales y con condiciones de transferencia tecnológica?

Este escenario ideal se encuentra limitado por los acuerdos de inversión y los tratados de libre comercio, cuyo propósito es eliminar incentivos que distorsionan los precios de mercado —en beneficio de los inversionistas, por supuesto—.

También, por los acuerdos de inversión, imponer condiciones de transferencia tecnológica sería un limitante; en este sentido, estamos limitados a la buena voluntad del inversionista extranjero, como lo ha estado en las pasadas décadas.

El borrador no menciona la revisión de los TLC; la Política Nacional de Reindustrialización lo hace tímidamente. Esto deja en duda la capacidad de dirigir esa inversión extranjera a las necesidades del país.

Acierta, pero le falta alcance

El CONPES es prometedor en su análisis y sus soluciones; pero al aterrizar las acciones de seguimiento del PAS se choca con los limitantes propios de la estructura institucional y económica, lo que deja dudas sobre la posibilidad de ejecutar una política ambiciosa y coherente con Colombia.

Muchas de las acciones que propiciarían una transformación estructural superan los alcances de un CONPES; son decisiones ausentes del Plan Nacional de Desarrollo: especialmente, políticas como la revisión y renegociación de los TLC y los tratados de inversión, la discusión amplia sobre la regla fiscal, política monetaria, control de capitales, entre otros.

El Gobierno no parece interesado en profundizar en estas grandes barreras. Mientras tanto, el gobierno Petro celebra que puedan firmarse dos nuevos TLC, a pesar de incumplir así sus promesas de campaña.

Lea en Razón Pública: Por fin avanza la política de reindustrialización

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

Foto: Acacías Web

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Hace unos meses la propuesta de flexibilizar la regla fiscal causó una gran discusión, pero rápidamente se rechazó, siguiendo los principios económicos ortodoxos. ¿Por qué es importante poner nuevamente esta discusión sobre la mesa?

Diego Cortés Valencia*

La ortodoxia económica

Jorge Iván González, director del Departamento Nacional de Planeación abrió la discusión sobre flexibilizar la regla fiscal. Argumenta que se parte por reconocer la responsabilidad fiscal, entendiéndola cómo la financiación adecuada del gasto público. Pero se deben incorporar escenarios que atiendan a los ciclos y la incertidumbre propios de las variables macroeconómicas a mediano plazo; la economía verde es uno de estos escenarios inciertos. De hecho, González califica la flexibilización de la regla fiscal como una suerte de keynesianismo verde.

Este tema despertó controversias en académicos y reguladores porque cuestiona un principio intocable de la ortodoxia económica. El debate se expresó en medios de comunicación, redes sociales e incluso en el Congreso de la República; pero desapareció nuevamente y cerró con el énfasis del ministro de Hacienda de que no habrá reforma a la regla fiscal en este gobierno.

Le recomendamos: La controversia alrededor del Banco de la República

Una garantía de pago

En Colombia, la regla fiscal se sustenta en la Constitución Política (artículo 334), y se especifica en leyes y documentos técnicos. Busca “garantizar la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuir a la estabilidad macroeconómica del país”.

La actual regla fiscal se promulgó con la Ley 1473 de 2011, pero la modificó la reforma tributaria de Duque de 2021, con la que se limita la deuda pública al 71 % del PIB e indica que, idealmente, debe estar por debajo del 55 % del PIB (este límite sugerido denomina ancla de deuda).

La regla fiscal limita las políticas contracíclicas de choque, como se vio en la pandemia, pero estas políticas también se necesitan para fomentar el pleno empleo y la reindustrialización

Foto: Radio Nacional - La reforma tributaria del gobierno Duque modificó la regla fiscal y estableció un techo del 71 % del PIB para la deuda del país.
El fundamento teórico de este tipo de normas es la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, es decir, cubrir los gastos públicos sin dejar en “bancarrota” al siguiente gobierno. Fundamentalmente, se analiza en términos de incentivos: un gobierno gastará todo lo posible para cumplir sus compromisos políticos, pero no tiene incentivos para dejarle al siguiente gobierno unas finanzas equilibradas.

La regla fiscal tiene otro propósito: que pueda pagarse la deuda pública. El Estado financia muchas de sus inversiones emitiendo deuda; la regla fiscal garantiza a los inversionistas privados que se les pagarán la deuda y sus intereses.

Aplicación de reglas fiscales en el mundo

Las reglas fiscales no son una invención criolla —casi nunca lo son este tipo de medidas macroeconómicas—, se desarrollaron teóricamente desde la década de los ochenta, por cuenta de las crisis de deuda. En América Latina, se popularizaron en los noventa.

Se alinearon con otras recomendaciones macroeconómicas del Fondo Monetario Internacional: comparten el objetivo de garantizar estabilidad para las inversiones privadas —así se pasara por encima del acceso a servicios sociales, o de las políticas de promoción industrial o pleno empleo—.

Muchos países desarrollados o en desarrollo tienen regla fiscal, pero muchos la incumplen:

En 2021, 106 países del mundo habían adoptado reglas fiscales, incluyendo cerca de quince países en América Latina y el Caribe.

Al examinar la muestra global para el período 2000-2019, según el blog Ideas que Cuentan —del Banco Interamericano de Desarrollo—, “no hubo mucha diferencia en el crecimiento promedio de la deuda de los países durante períodos en los que se aplicó al menos una regla fiscal y períodos en los que no se aplicó ninguna […]. Menos de una tercera parte de los países en la región han logrado el cumplimiento de las reglas basadas en límites al gasto”.

Críticas de fondo a la regla fiscal

Desde diversas vertientes teóricas se ha criticado la regla fiscal colombiana.

Según Jorge Armando Rodríguez —exdecano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional—, no se basa en variables observables, sino en una abstracción que puede manipularse contablemente: el concepto de balance primario neto estructural. Además, tolera una tasa “natural” de desempleo que, en teoría, debe existir.

Según corrientes postkeynesianas, centrarse solo en el déficit público es ignorar el impacto sobre el resto de la economía.

Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, hace una valoración parecida: “la definición del balance estructural implica que para su cálculo debe aislarse el efecto del ciclo económico y el ciclo minero energético, para lo cual es necesario realizar la estimación de variables como el PIB potencial, una variable no observable, y el precio del petróleo, una variable volátil y difícil de pronosticar”.

Otras críticas se centran en el límite de la deuda.  Según Salomón Kalmanovitz, Duque cambió como le convino la regla fiscal, diferenciando déficit y deuda del gobierno. Diego Otero denuncia la limitada evidencia teórica y técnica para definir un nivel óptimo de deuda.

Según corrientes postkeynesianas, centrarse solo en el déficit público es ignorar el impacto sobre el resto de la economía. Reducir el déficit fiscal limita el ahorro, la inversión y la acumulación del sector privado, con impactos financieros sobre las empresas y los hogares: es una identidad contable. De hecho, limitar la deuda pública aumenta el endeudamiento privado como mecanismo de impulso económico.

La regla fiscal limita las políticas contracíclicas de choque, como se vio en la pandemia, pero estas políticas también se necesitan para fomentar el pleno empleo y la reindustrialización, e incluso para cumplir compromisos ambientales nacionales orientados hacia una economía baja en carbono.

El debate debe seguir

Es muy beneficioso que se cuestione la regla fiscal —uno de los intocables de la política macroeconómica, junto con la “independencia” del Banco de la República— y que lo hagan funcionarios del Gobierno nacional.

Se debería seguir el ejemplo de los congresistas que citaron la audiencia pública, así como abrir escenarios en universidades y centros de pensamiento para nutrir esta discusión.

Este debate es fundamental para decidir sobre impuestos y gasto público; más aún, será central para definir rumbos económicos alrededor del cambio de la estructura productiva, la industrialización del país, la transición energética y la búsqueda del pleno empleo. Sin cambios en la regla fiscal, la única política que se podrá seguir en el país es la confianza inversionista para el capital privado.

Puede leer: El debate sobre los ajustes a la Regla Fiscal en Colombia 2023

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

Foto: Ministerio de ambiente

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Los bonos de carbono son mecanismos para compensar las emisiones de gases de efecto invernadero. Pero la realidad es mucho más compleja: ¿Qué hay detrás de esta medida? ¿Qué está pasando en Colombia?.

Diego Cortés Valencia*

Amenaza a los pueblos indígenas

Dejusticia publicó un artículo titulado “Bonos de carbono, un mercado ambiental que amenaza a los pueblos indígenas”.

El artículo sintetiza el concepto que construyeron junto a la Universidad Javeriana y la Universidad de los Andes, sobre la tutela presentada por el Consejo Indígena del Pirá Paraná y la Asociación de Capitanes y Autoridades Tradicionales del Río Pirá Paraná (ACAIPI) contra la Corporación para el Manejo Sostenible de los Bosques (Masbosques) y otros.

En pocas palabras, el artículo expone la violación de la autonomía indígena por parte de las empresas responsables de emisiones de bonos de carbono. Esta situación no es un caso aislado, sino que hace parte de un fenómeno internacional que se produce en varios países del sur global.

Los bonos

Los bonos de carbono son un mecanismo de compensación de emisiones de gases de efecto invernadero (CO2 equivalentes). Cada bono corresponde a una tonelada de equivalente de dióxido de carbono capturada o no emitida a la atmósfera.

Estos bonos son emitidos por las empresas que realizan las inversiones para garantizar la captura de carbono. Después son vendidos a las empresas que contaminan en distintas partes del mundo. Una medida que puede definirse como una solución del mercado financiero.

las compañías se aprovechan de las comunidades locales y, en último término, los más beneficiados son las empresas intermediarias y los compradores finales porque se sobrestima el valor real de las inversiones en bonos de carbono.

Un ejemplo es el protocolo de Kioto (1997), acuerdo internacional enfocado en compensar las actividades productivas de empresas que no reducen sus emisiones con un pago equivalente a su contaminación. También vale la pena recordar la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, donde se crearon los pagos por Resultados de Mitigación REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation).

Además de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, tales iniciativas promueven la conservación y la gestión sostenible de los bosques, en donde cada disminución de tonelada equivalente de CO2 corresponden a un bono.

Para 2021, existían cerca de 98 proyectos de este tipo en el territorio colombiano.

Las críticas a estos mecanismos de financiación contra el cambio climático son múltiples: el aprovechamiento de grandes empresas financieras sobre comunidades indígenas, negras o campesinas; las limitaciones de la autonomía de territorios soberanos de comunidades étnicas; la opaca efectividad de los bonos y la especulación financiera construida en el mercado de compra y venta de los bonos.

Negociaciones desequilibradas

Para emitir bonos de carbono, las empresas se acercan a zonas donde la captura de emisiones es factible mediante la protección de selvas y bosques y realizan contratos con las comunidades.

Debido a las características geográficas de estas zonas, la mayoría de la población suele ser comunidades indígenas. Se firman contratos de compensación ambiental para que las comunidades se comprometan a conservar la selva a cambio de recursos económicos. Buena parte de estas acciones se han concentrado en la región amazónica.

Aunque son contratos privados, es común la vulneración de los derechos de las comunidades indígenas. Hoy hay denuncias de abuso abierto de las empresas en la negociación, como el impedimento a las comunidades de realizar un proceso de consulta previa medianamente responsable.

Por ejemplo, en 2021, las firmas colombianas Waldrettung y Vida Verde Ambiental S.A.S. intentaron firmar un contrato con el Resguardo Indígena Nukak Maku, ubicado en San José del Guaviare. Este intento fue denunciado varias veces, debido a la presión de las empresas para mantener la información confidencial; al parecer, las compañías prohibieron a los indígenas realizar una consulta jurídica. Aunque el proyecto no se concretó, esta situación expone algunas de las vulneraciones a los derechos de las comunidades indígenas cuando negocian bonos de carbono.

Asimismo, por el lado del Consejo Indígena del Pirá Paraná, las denuncias tienen que ver con su autonomía como gobierno propio. Según Dejusticia, el Consejo afirmó que la corporación Masbosques y otras tres empresas no respetaron la autoridad ni los mecanismos de participación propios de los indígenas al utilizar una autorización falsa para llevar a cabo un proyecto REDD+ en el año 2021.

Saltarse las formas organizativas de los pueblos indígenas es una constante. La alcaldesa del municipio de Miraflores (Guaviare) denunció la existencia de proyectos en cinco resguardos indígenas, donde se han violado la autonomía y el gobierno propio. Además, precisó que no tienen copias de los contratos y no todos los resguardos del municipio firmaron, lo cual produce tensiones y conflictos entre los integrantes de las comunidades indígenas.

Algo muy similar sucedió en Nariño, donde el gobernador del resguardo de Cumbal firmó un proyecto de bonos de carbono sin informar a la comunidad.

En pocas palabras, es posible afirmar que, poco a poco, este tipo de situaciones resulta en una serie de prácticas injustas en la negociación del contrato, la ruptura del tejido social de las comunidades indígenas y el surgimiento de conflictos entre los resguardos.

Especulación con los bonos

Varias investigaciones concluyen que los bonos de carbono, en distintas regiones del continente, no tienen el valor que las empresas afirman.

Tal es el caso de Verra, empresa estadounidense y una de las compañías más importantes en materia de bonos de carbono. Patrick Greenfield, en The Guardian, informa que más del 90% de las compensaciones de carbono de la selva tropical que ha certificado Verra no tienen ningún valor. Además, los métodos de contabilidad del carbono forestal empleados por los desarrolladores fueron un 23% y un 30% más altas que las estimaciones del Berkeley Carbon Trading Project.

Algo muy parecido se ha denunciado a partir de las metodologías de valoración, donde se inflan los precios de los bonos que no tendrán efectos reales en el medio ambiente. Este tipo de prácticas se conocen como la venta de “aire caliente”.

Por ejemplo, en los proyectos Matavén y Kaliawiri, la empresa Primax Colombia S.A.S utilizó bonos de carbono para reducir el pago de impuestos y para que en el 2021 pudiera presentar deducciones de 25 millones de dólares. Con esta estrategia, se estarían sobreestimando los precios de los bonos y reduciendo los ingresos públicos que podrían destinarse a la lucha contra el cambio climático.

Además, la mayoría de estos bonos se emiten sobre zonas con bajos niveles de deforestación. Dicho de otro modo, están pagando por árboles que ya existían, mientras que en zonas de alta deforestación no se promueve ningún cambio significativo. De esta manera se estarían financiando acciones contra la deforestación que en la práctica no existen.

Foto: Cancillería - La mayoría de los bonos de carbono se emiten en zonas donde las presiones de deforestación son bajas.

Los bonos y la crisis climática

Los bonos son una respuesta de precios de mercado para las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, algunos integrantes de comunidades indígenas han puesto en tela de juicio la idea de asignar un valor de mercado específico a la conservación de la selva.

Las empresas emisoras y certificadoras ven la contaminación como una externalidad negativa de la explotación económica de los recursos —no como un límite ambiental que debe ser respetado por el modelo económico—. Así, en virtud de los bonos de carbono, las compañías tendrían el “derecho” de contaminar siempre que lo hagan a cambio de comprar en bonos el daño equivalente.

Pero en el contexto económico actual, esta medida aumenta la desigualdad entre quienes pueden mantener sus sistemas de producción extractivista y los países del sur global donde ese extractivismo supera el límite de tolerancia ambiental.

Además, las compañías se aprovechan de las comunidades locales y, en último término, los más beneficiados son las empresas intermediarias y los compradores finales porque se sobrestima el valor real de las inversiones en bonos de carbono.

Las anteriores denuncias sociales y técnicas demuestran que los bonos de carbono son mecanismos insuficientes para luchar contra el cambio climático. De hecho, pueden agravar la crisis si no existe una regulación clara y efectiva, tanto a nivel nacional como internacional.

No es posible que estas grandes empresas se aprovechen de su poder de mercado y de la falta de información de las tribus locales, como se pudo constatar en el caso de las comunidades indígenas de la región amazónica.

Qué hacer

El gobierno debe acelerar la reglamentación de este tipo de proyectos.

La regulación existente, que abre camino a estos mercados, no atiende la complejidad de las variables económicas, ambientales y sociales asociadas con la compra de bonos de carbono. En particular, la legislación vigente no exige estrictamente el desarrollo de consultas previas, lo cual viola los derechos de las comunidades étnicas.

Las empresas que ejecutan proyectos REDD+ atentan contra el gobierno propio de los pueblos indígenas. Por eso debe haber mejor acompañamiento estatal en los proyectos que se desarrollan en las regiones.

en el contexto económico actual, esta medida aumenta la desigualdad entre quienes pueden mantener sus sistemas de producción extractivista y los países del sur global donde ese extractivismo supera el límite de tolerancia ambiental.

El fortalecimiento del gobierno indígena debe empezar por formalizar las Entidades Territoriales Indígenas como parte de la estructura político-administrativa del país, tal como ordena el artículo 286 de la Constitución. Dicho proceso podrá llevarse a cabo con el cumplimiento del Decreto Ley 632 de 2018, específicamente, por medio de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

El Estado debe exigir transparencia en los procesos contractuales, las metas, las metodologías de valoración y el cumplimiento de reducción de emisiones, aunque los contratos sean entre entes privados. Será preciso estudiar el impacto de nuevas condiciones sobre la seguridad jurídica, para evitar demandas de las multinacionales amparadas en los Tratados de Libre Comercio y Acuerdos Internacionales de Inversión.

Por último, el gobierno debe clarificar el papel que tendrán los distintos mecanismos en materia de mitigación y adaptación al cambio climático. También debe precisar cómo se tomarán las medidas para reducir los impactos negativos en términos económicos y sociales en las poblaciones más vulnerables del país.

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

Foto: Acacías Web

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No es verdad que la gasolina sea para los ricos. Tampoco es cierto que el aumento acelerado de los precios sea inevitable. Esta es la situación. Y estas son las alternativas que puede usar el gobierno.

Diego Cortés Valencia*

Un alza acelerada

El presidente Petro y su ministro de Hacienda Ricardo Bonilla, insisten en la necesidad de subir el precio de la gasolina.

Entre octubre de 2022 y junio de 2023 se ha aumentado este precio en un total de $2.603, alrededor de 325 pesos mensuales, hasta el nivel actual, $12.773 en Bogotá. Además, se pretende seguir aumentándolo hasta un valor aproximado de $16.000.

La medida afecta directa y duramente a las familias de ingresos medios y bajos de Colombia. Pero el gobierno ha intentado vender la idea de que los consumidores de gasolina son mayoritariamente ricos.

Le recomendamos: El mito del alza en los combustibles

Quiénes pagan las alzas 

Nada más alejado de la realidad.

La mayoría de los vehículos que existen en Colombia son motos, alrededor del 60 %. Las motos las tienen personas que se encuentran en su mayoría —más del 80 %— entre los estratos 1 y 4. En el caso de los carros, la propiedad entre los estratos 1 a 4 es del 60%, también mayoría.

La medida afecta directa y duramente a las familias de ingresos medios y bajos de Colombia.

Aun así, argumentan que las personas que más se benefician son las más ricas.  Recientemente, el Ministerio de Hacienda publicó el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2023 con la actualización gráfica del DANE, donde demuestran que el decil 10 de las familias —el 10% de mayor ingreso del país— consumen el 35 % del beneficio derivado de los precios bajos de la gasolina. Así lo muestra la gráfica 1.
Pero es imposible ignorar que Colombia es un país con alta desigualdad; según la encuesta de presupuesto de hogares del DANE, en 2023:

  • El promedio de ingresos por persona en el decil 9 es apenas 1,27 millones al mes—la plata está en las manos de lo superricos o del 10% más rico de la población—.
  • En cambio 4 de cada diez personas vive por debajo de la línea de pobreza monetaria.
Por eso, aun cuando el 10 % de la población se beneficie del precio bajo de la gasolina, el 90 % restante recibe el 64 % del beneficio total, según la estimación del Ministerio de Hacienda y el DANE.  Siguen siendo la mayoría, y por eso los aumentos en el precio de la gasolina tienen mayor impacto sobre los bolsillos de las personas con menores ingresos.

Esto es importante cuando se evalúa la inflación. Aunque el aumento en el índice de precios al consumidor (IPC) ha disminuido durante el mes de mayo y el año corrido 2023, sigue en un nivel anual muy alto, 12,36 %. También por eso importa recordar que el combustible para vehículos fue el elemento que aportó más a la inflación de mayo (4,63%) y el tercero que más aporto a la inflación año corrido de este año (28,8%).

Seguir aumentando el precio de la gasolina es poner en serio riesgo la necesaria caída de la inflación para el final del año.

Sí hay alternativas

El ministro de Hacienda insiste en que es la salida más responsable para el país, pero en efecto hay maneras de reducir el aumento en los precios y mantener buenos ingresos para Ecopetrol.

Lo que hoy hace aumentar el precio de la gasolina es el Ingreso al Productor —o el valor que se le reconoce a Ecopetrol por cada galón de gasolina que vende en el país— Este precio se fija en dólares y está amarrado al costo del galón en el Golfo de México.

Por factores como la subida del dólar y el aumento mundial en la demanda de petróleo debido a guerras y conflictos internacionales, se ha disparado el precio de la gasolina. El gobierno quiere que esto sea cubierto por las y los consumidores.

Pero existen propuestas como las que han formulado  Diego Otero  y la representante a la Cámara Jennifer Pedraza que permitirían indexar el Ingreso al Productor al costo de producción nacional, y no al internacional. De este modo, como ha estimado Otero, la gasolina podría rondar precios de 9.000 pesos y mantener márgenes altos de ganancia para Ecopetrol.

Propuestas semejantes fueron defendidas en el pasado por el presidente Gustavo Petro, también por el ministro de Interior, Luis Fernando Velasco, y hace pocas semanas por la ministra de Minas y Energía, Irene Vélez.

el gobierno deberá definir sus prioridades, si son las utilidades para unos grandes inversionistas privados o el beneficio de los menos favorecidos.

Foto: Ministerio de Transporte - La mayoría de los vehículos en Colombia son motos y este medio de transporte es especialmente usado entre los estratos 1 y 4.
Además, no hay que buscar muy lejos para encontrar ejemplos internacionales. El presidente Lula propuso un mecanismo semejante para la economía brasileña, y hoy Petrobras está llevando a cabo una política de reducción de precios. La empresa afirma que “los reajustes seguirán sin periodicidad definida, evitando pasar a los precios internos la volatilidad de las cotizaciones internacionales y del tipo de cambio”.

Petro podría cumplir su promesa de campaña y seguir el ejemplo de un gobierno de izquierda de la región.

¿Quién debe aportar la diferencia?

Ninguna medida es perfecta, o está exenta de costos. La propuesta de mantener los precios justos en la gasolina afectaría las ganancias del 11,5 % de inversionistas privados de Ecopetrol, donde se encuentra JP Morgan Chase Bank, fondos de inversión extranjeros y los fondos privados de pensiones.

Los últimos son los más afectados porque hoy la ley permite que con los dividendos de Ecopetrol que son del Estado, es decir, el 88,5 %, se pague el diferencial de precios internacional con el nacional. Para la empresa y para el Estado solo es mover los recursos de un bolsillo a otro.

Pero sí puede haber impactos. Uno es disminuir el valor de las acciones de la empresa. Otro es la eventual afectación de los privados que no tendrían estas ganancias extraordinarias.

En todo caso, el gobierno debe evaluar cada medida posible y valorar escenarios. Si bien pueden existir esos costos mencionados, el hecho de seguir subiendo la gasolina y afectar cientos de familias podría tener enorme costo social, político y económico.

Si la inflación persiste, el Banco de la República seguirá aumentando las tasas de interés, afectando la inversión, el consumo y el empleo del país.

Es una decisión de política económica, donde el gobierno deberá definir sus prioridades, si son las utilidades para unos grandes inversionistas privados o el beneficio de los menos favorecidos.

En todo caso urge abrir el debate sobre Ecopetrol, su papel en Colombia y el beneficio conjunto de nuestra economía.

Puede leer: ¿Racionamiento de la energía eléctrica?

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

Foto: Twitter: Mintrabajo

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Qué pretende el proyecto de reforma laboral, qué dicen los empresarios, en qué tienen razón y qué debe entonces hacer el gobierno.

Diego Cortés Valencia*

Qué busca la reforma

El proyecto de reforma laboral del gobierno Petro pretende garantizar el trabajo digno o decente (como se le conoce entre los organismos internacionales), recuperando garantías que se habían pedido en las pasadas reformas laborales.

También pretende actualizar el marco legal para cumplir convenios de la ONU y la OIT en relación con los derechos sindicales, las trabajadoras del servicio doméstico, las personas migrantes y la lucha contra la violencia de género y el acoso en el mundo del trabajo.

La reforma reestablecería el recargo de dominicales y festivos que había sido descartado por la Ley 789 de 2002, y las horas extras por trabajo nocturno comenzarían a las 6 pm en vez de las 9 pm, como dispuso esa misma Ley. El proyecto del gobierno limita la tercerización laboral y los contratos de prestación de servicios, para llevarlos a ser la excepción y no la regla. Se defienden los derechos de la organización sindical y se crea un marco para el trabajo en el sector agropecuario.

Por otro lado, la exposición de motivos del proyecto señala que no se trata de una iniciativa aislada, sino enmarcada en el conjunto de reformas que el gobierno está impulsando para aumentar la productividad a partir de la reindustrialización de la economía nacional. Esto es fundamental porque aclara que el énfasis de la reforma laboral es mejorar las condiciones de las y los trabajadores, y otras medidas llevarán al aumento del empleo en distintos sectores económicos.

Por ese motivo, el gobierno debería adoptar políticas y mecanismos de compensación diferenciales que protejan a las mipymes y a los productores agrarios, reduciéndoles los costos de la energía, de los créditos, los de compra de maquinaria y los del transporte.

Crear nuevos empleos y dignificar las condiciones de trabajo precisamente han sido las banderas del movimiento sindical durante décadas.
Foto: MinTrabajo - Rappi denomina la relación con los repartidores como “colaboradores” y no trabajadores, lo cual resulta contradictorio con las afirmaciones del gremio de plataformas digitales de una eventual pérdida de trabajos de aprobarse la reforma laboral.

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Criticas y correctivos necesarios

Varias de las medidas anteriores han sido criticadas por la Asociación Colombiana de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ACOPI) porque aumentarían los costos de producción y desincentivarían la creación de empleo por parte de estas empresas.

Las mismas preocupaciones han expresado los productores agropecuarios, señalando además que esas medidas implicarían aumentos en el precio de los alimentos y la quiebra de empresas en renglones específicos del campo.

Por ese motivo, el gobierno debería adoptar políticas y mecanismos de compensación diferenciales que protejan a las mipymes y a los productores agrarios, reduciéndoles los costos de la energía, de los créditos, los de compra de maquinaria y los del transporte.

Lastimosamente, cuando el gobierno nacional pudo ofrecer una tarifa diferencial de renta a las mipymes, en el debate de la Reforma Tributaria, no lo hizo, incumpliendo una promesa en campaña.

Las plataformas

Pero uno de los debates más sonados se ha referido al trabajo en las plataformas de reparto, como Rappi.

Rappi lleva años de tratar a sus repartidores como “colaboradores” y no como trabajadores, desconociendo o negando de este modo la existencia de un vínculo o relación laboral. Esta tesis sin embargo es contradicha por las propias plataformas digitales, cuyo gremio Alliance In denuncia la eventual pérdida de 80.000 trabajos si se aprueba la reforma.

El proyecto de reforma dedica cinco artículos a esta modalidad de empleo:

  1. Se entiende que sí existe una relación laboral y se reconoce a los domiciliarios como trabajadores.
  2. Las y los trabajadores contarán con los derechos de un contrato de trabajo y en este no se establecerá exclusividad, entonces podrán seguir usando varias aplicaciones si así lo decidieran.
  3. Se pagará seguridad social por parte de la plataforma en modalidad de tiempo parcial, calculando la cantidad de horas trabajadas y estimando así las semanas a cotizar.
  4. La empresa deberá tener un sistema transparente de reporte del trabajo y ponerla a disposición del Ministerio de Trabajo.
  5. La plataforma tendrá personal que pueda atender reclamos frente a las decisiones que afecten la relación laboral de los trabajadores y no podrá haber despidos o bloqueos injustificados.

Estos puntos, que suenan elementales, y que las pequeñas y medianas empresas de Colombia cumplen con apego a la ley, han hecho que las plataformas pongan el grito en el cielo. Dicen estas que el gobierno no entiende su modelo de negocio, y que sus características tecnológicas les impiden cumplir las normas laborales vigentes.

El modelo de Rappi

El modelo de negocio de Rappi se basa en la especulación a partir de la marca, por encima del cierre financiero del negocio.

La pregunta es si este tipo de negocio, el de las plataformas, puede aprovecharse para hacerle el quite a la legislación laboral. Podría intentar escudarse Rappi en que desde 2016 vienen registrando pérdidas anuales, pero esto se debe a decisiones de inversión en actividades distintas de los domicilios, para lo cual ellos mismos aceptan que están “bien fondiados”.

Actualmente, Rappi es la “séptima empresa más valiosa de Colombia (con una capitalización de mercado superior a la de Sura y comparada con las que cotizan en bolsa)”. Además, Matias Laks, country manager de Rappi, dice que han “sido muy juiciosos con el levantamiento de capital, así que pese al momento, estamos bien fondiados”.

Siendo así, causa mucha duda que una empresa que tuvo ingresos de 250 mil millones de pesos en el año 2021 no pueda cubrir unos costos de seguridad social asociados con este trabajo parcial.

También hay ciertas dudas frente a las cifras que dice Rappi sobre los trabajadores que tiene. El CEO de la empresa Tu Orden menciona que no pueden ser 150 mil repartidores, y que la cifra puede acercarse a 10 mil repartidores en 2021. Adicional a que esta empresa, de domicilios también, ha tenido una filosofía desde el inicio de contratar con prestaciones a sus trabajadores, rompiendo esa idea de que no es posible mantener este negocio con derechos laborales.

La pregunta es si este tipo de negocio, el de las plataformas, puede aprovecharse para hacerle el quite a la legislación laboral. Podría intentar escudarse Rappi en que desde 2016 vienen registrando pérdidas anuales, pero esto se debe a decisiones de inversión en actividades distintas de los domicilios, para lo cual ellos mismos aceptan que están “bien fondiados”.

Incluso, los principales inversionistas de Rappi ya tienen acciones en otras nuevas empresas, como Belvo, Clara, LaHaus, NuvoCargo y Tul. En este caso, la otra pregunta es si, de seguir Rappi sin cierre financiero, los inversionistas desistirán del negocio y se acomodarán a nuevos unicornios para seguir poniendo a rentar sus inversiones.

Lo que sigue

En el debate que viene en el Congreso será fundamental que este capítulo de plataformas se mantenga, al tiempo que el gobierno acoge las preocupaciones de las mipymes y los sectores agropecuarios. De este modo el país avanzaría tanto en la mejoría de condiciones de trabajo como en la protección y promoción del empleo.

Asimismo, el gobierno debe aclarar las medidas concretas que propone adoptar para aumentar la productividad y promover la reindustrialización del país —lo que es hoy la primera prioridad para el desarrollo económico colombiano—.

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

Foto: Ministerio de Comercio

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El Plan de Desarrollo del gobierno Petro es el primero que le apuesta de veras a la reindustrialización. Estos serían los instrumentos y las metas concretas, éstos también serían los complementos que faltan en el Plan.

Diego Cortés Valencia*

Un propósito central

El Congreso comenzará a debatir el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026 “Colombia, potencia mundial de la vida”. La política de reindustrialización, una de las propuestas más importantes del gobierno Petro, está incluida en dicho documento.

La apuesta por la reindustrialización no es un tema menor. Se trata de un nuevo enfoque de política económica que, a diferencia de los PND anteriores, reconoce la desindustrialización prematura que vivió Colombia. La creación y fortalecimiento de la empresa privada, la urgente necesidad de aumentar el empleo formal, los encadenamientos productivos y el crecimiento económico están en juego con esta política.

Lea en Razón Pública: La crisis de Coltejer y la política industrial de Colombia

Los años del abandono

Según el Banco Mundial, mientras que en 1989 la industria manufacturera aportaba el 21 % del PIB colombiano, en 2021 aportó apenas el 12 %. Sin embargo, hasta ahora, ningún gobierno se había interesado en atender este problema de la desindustrialización.

La política de reindustrialización es una apuesta central en la transformación productiva para cerrar brechas de productividad, fortalecer encadenamientos productivos, diversificar la oferta interna y exportable, así como profundizar la integración con América Latina y el Caribe.

El PND de Andrés Pastrana (1998-2002) habló de “profundizar el proceso de apertura iniciado a principios de la década”; esta apertura desestimula la industria, salvo en cuanto aparezcan nuevas opciones de exportación, concentrando en el comercio internacional el desarrollo industrial —lo cual no sucedió bajo Pastrana—.

El PND de Álvaro Uribe (2002-2006) incluía un capítulo titulado “Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo” que no tenía en cuenta la industria. El PND de Uribe (2006 – 2010) y los dos de Santos (2010 – 2018) tampoco incluyen ninguna estrategia de protección industrial.

En el PND de Duque (2018 – 2022) hay varios capítulos dedicados a la industria de cuarta generación y a las industrias creativas y culturales –bajo el rótulo de “economía naranja”–, pero en materia de industria manufacturera, este gobierno se limitó a enunciar más aranceles a las importaciones asiáticas para proteger a los confeccionistas nacionales, lo cual nunca fue aplicado por Duque y quedó como incumplimiento.

La apuesta de este gobierno

El cuarto eje del Plan 2022-2026 se titula “Transformación productiva, internacionalización y acción climática” y requerirá 114,4 billones de pesos, cerca del 10 % del total que proyecta el PND.

La política de reindustrialización es una apuesta central en la transformación productiva para cerrar brechas de productividad, fortalecer encadenamientos productivos, diversificar la oferta interna y exportable, así como profundizar la integración con América Latina y el Caribe.  Se concentrará en transición energética, soberanía alimentaria y agroindustrial, reindustrialización de la salud, aprovechamiento de la industria de defensa y aeroespacial para transferencia tecnológicas y apuestas territoriales.

Los instrumentos

El énfasis del PND en el papel del Estado para promover la reindustrialización  concuerda con la lectura de Mariana Mazzucato, para quien el Estado debe ir más allá de la regulación del mercado y debe “centrar la atención en instituciones y organizaciones gubernamentales concretas que sean capaces de crear estrategias de crecimiento de largo plazo” (sic).

La idea del PND de fortalecer la banca de desarrollo de carácter público a partir del Grupo Bicentenario para aprovechar las economías de escala.

El artículo 248 del proyecto de ley del PND establece que la reindustrialización también se promoverá con la unificación del patrimonio de Innpulsa Colombia y Colombia Productiva.

El artículo 214 propone que el Fondo Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura (FONDES) pueda financiar programas y proyectos de capital semilla para promover la reindustrialización en sectores estratégicos.

Foto: Alcaldía de Medellín - Uno de los enfoques de la política de reindustrialización es la soberanía alimentaria y agroindustrial.

El PND prevé que las exportaciones no tradicionales pasen del 36% del total exportado en 2022 al 42,5% en 2026. Y junto a los servicios llegarían al 61,1% del total de exportaciones ese año.

Sobre el comercio internacional, el artículo 210 propone “adoptar medidas comerciales de carácter restrictivo o de fomento, por razones de seguridad nacional, incluyendo soberanía alimentaria y protección de la industria y el mercado”.  Esta propuesta es un avance notable, pues entiende que las prácticas desleales de competidores internacionales afectan ramas de producción nacional, como las confecciones por cuenta de las importaciones asiáticas.

Otra apuesta destacable consiste en duplicar la inversión en ciencia y tecnología para impulsar la investigación y el desarrollo.

Las metas

El PND prevé que las exportaciones no tradicionales pasen del 36% del total exportado en 2022 al 42,5% en 2026. Y junto a los servicios llegarían al 61,1% del total de exportaciones ese año.

Así mismo, se espera que el aumento de la inversión, la demanda, las exportaciones y el conjunto de la economía genere 1,7 millones de empleos mayoritariamente formales.

También estima que el crecimiento de la industria en el PIB para el período 2023 – 2026 será del 4,1%, superior al del comercio (3,1%) y a las actividades financieras y de seguros (2,7%).

Retos e incertidumbres

Aunque debemos celebrar que por primera vez en este siglo el Plan de Desarrollo se ocupe de la reindustrialización, también debe notarse que el proceso necesita de otras medidas que el Plan no considera, aunque son fundamentales.

Una primera condición es revisar los Tratados de Libre Comercio (TLC), tema este que no quedó incluido en el Proyecto bajo la modalidad del “arancel inteligente” y que debería ser atendido de manera prioritaria por el gobierno.

Por otro lado, aunque se fortalecen Innpulsa y Colombia Productiva, el PND deja de lado la reconversión o fortalecimiento del Banco Agrario y de Bancoldex, entidades fundamentales para la banca pública robusta que requiere la reindustrialización.

Finalmente, falta evaluar cómo la política de reindustrialización del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se articula con las iniciativas propuestas en el PND.

En síntesis, para promover una verdadera reindustrialización sería necesario revisar los TLC y fortalecer aún más la banca de desarrollo. Por ahora, es importante hacer un llamado a las productoras y a los productores agropecuarios, al empresariado y a los trabajadores y trabajadoras para que participen activamente en el debate del PND y el enfoque de la reindustrialización que tanto necesita Colombia.

Puede leer: La frontera agrícola nacional está enferma

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Diego Cortes Valencia

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Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

ISSN 2145-0439

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