Minería en Colombia (Ver video y leer artículo de María Victoria Duque)
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El agua no es negociable, la vida no es negociable
Un grupo de artistas se pronuncia sobre los riesgos que trae el modelo de actividad minera en Colombia. (Para comentar el video haga click aquí)
María Victoria Duque López *
Subdirectora RazonPublica.com
La rueda suelta de la minería
Esquizofrenia legal
La gobernabilidad ambiental es de la mayor relevancia en el marco de un modelo de desarrollo basado en la extracción primaria de recursos naturales, como el que Colombia parece haber adoptado.
Si bien el país ha contado con Planes Nacionales de Desarrollo Minero 2002–2006 y 2007−2010, y con la ley 685 de 2001 o Código de Minas, se echa de menos una política formulada desde una perspectiva más amplia y en cuya discusión hayan participado los ciudadanos afectados. Dichas herramientas son apenas una hoja de ruta pragmática y donde falta la formulación de una estrategia política sobre el manejo de los recursos mineros y de su impacto social, ambiental y económico a corto, mediano y largo plazo.
En contravía, Colombia cuenta con una política ambiental que se gestó en el marco de la Constitución de 1991, que se concibe a sí misma como una apuesta de país, que dialoga con el contexto global y nacional, y que integra dentro de sus fundamentos la función ecológica y social de la propiedad.
Entre la política ambiental y lo que debería ser una política minera hay una tensión que impide la gobernabilidad y que muestra una evidente falta de coherencia, marcada por la desarticulación institucional y por conflictos entre el uso y la tenencia de la tierra, entre suelo y subsuelo, y entre minería y agricultura, minería y empresas prestadoras de servicios públicos (acueductos), minería y planeación urbana y, por supuesto, entre minería, ecosistemas y biodiversidad.
Vaguedades y contradicciones
La legislación minera ha sido errática y contradictoria en varios aspectos fundamentales:
- La propiedad sobre el suelo y el subsuelo;
- Los instrumentos y mecanismos de control por parte de las autoridades;
- Los paradigmas de desarrollo en temas ambientales y de ordenamiento del territorio, y sus implicaciones sobre los instrumentos de control;
- El reconocimiento del carácter multicultural y pluriétnico del país;
- La articulación con otros sectores y actividades productivas;
- El reconocimiento de los derechos de los trabajadores del sector;
- La gobernabilidad local sobre los recursos;
- El uso adecuado y la relación costo/beneficio en el aprovechamiento del recurso;
- El manejo del tema de la ilegalidad, especialmente en lo que se refiere a asuntos fiscales.
En estas circunstancias se puede asegurar que, como ocurre en Colombia en muchos otros ámbitos, en el sector minero todo cambia para que todo siga igual…
Los cuatro momentos del subsuelo
Al revisar la historia de la legislación sobre la propiedad del subsuelo se aprecian con claridad cuatro momentos importantes:
- Desde la conquista hasta 1829 el subsuelo perteneció a la Corona española;
- De 1829 a 1886 las minas de cualquier clase pertenecieron a la República. No obstante, en 1867 se expidió el Código de Minas del Estado Soberano de Antioquia, adoptado luego por la República, el cual determinó que las minas de esmeraldas y de sal de gema eran de la Nación, pero que las de oro, plata, platino y cobre serían del Estado (en este caso de Antioquia), mientras que todas las demás serían del propietario del terreno;
- Bajo la Constitución de 1886, el Estado retomó la titularidad de las minas que estaban en cabeza de los Estados Soberanos;
- La Ley 20 de 1969 y sus decretos reglamentarios(2) fijaron los elementos y condiciones en que un particular puede ser propietario del subsuelo, y cuáles son las pruebas que se requieren para configurar tal derecho.
¿Quién es el dueño de los recursos?
Economía y ecología definen el recurso natural no renovable como aquel “que existe en cantidades limitadas y no está sujeto a renovación periódica por procesos naturales”(3). La ley colombiana dispone que estos recursos son propiedad de la Nación de manera inalienable e imprescriptible (Decreto-Ley 2811 de 1974)
Respecto de los recursos mineros, el Decreto-Ley 2655 de 1988 (antiguo Código de Minas) determinó que todos ellos, así pertenecieran al suelo o al subsuelo, formaban parte del patrimonio de la Nación. Los artículos 332 de la Constitución de 1991 y 5º del nuevo Código fueron suficientemente enfáticos en el mismo sentido.
Por último, el Código de Minas establece que los particulares podrán explotar los yacimientos que se encuentren en el subsuelo “mediante contrato de concesión suscrito con el Estado”.
Ilegalidad y descontrol
No obstante la abundancia de legislación, las instituciones del sector se encuentran desbordadas y proliferan la ilegalidad y la informalidad; tanto así que para efectos de tributación el propio Estado desconoce la condición de ilegalidad, lo que significa que recibe regalías de los ilegales.
El Código de Minas asigna el control de la ilegalidad a los alcaldes. En estricto orden de ideas, esa debería ser una función de la autoridad minera. Aunque muchas veces se requiere el apoyo de la fuerza pública para realizar los operativos, tanto estos como el transporte y custodia de la maquinaria decomisada representan una carga económica muy fuerte para los siempre escasos presupuestos municipales. La corrupción, la impunidad y el temor de los funcionarios dificultan las tareas de control.
Dos casos concretos
Sólo como ejemplo, veamos los casos del municipio de Segovia, Antioquia, y del corregimiento de Zaragoza, en la ribera del río Dagua.
- En el polígono de la concesión a la Frontino Gold Mines y actualmente de la Medoro, en Segovia, existen no menos de 20 invasiones irregulares. Las plantas de beneficio que procesan el mineral se encuentran en el casco urbano, donde vierten lodos con mercurio en los cuerpos de agua. Esos desagües contaminan los ríos Cauca y Magdalena y los humedales de La Mojana, y ponen en peligro a la fauna ictiológica y a los seres humanos. Un estudio de la Organización de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, ONUDI, que se entregó a principios de este año, concluye que la de Segovia es la atmósfera urbana más contaminada del mundo por mercurio en el aire.
- La explotación de oro en el río Dagua, específicamente en el corregimiento de Zaragoza, en Buenaventura, es ilegal. Se desarrolla en una zona de reserva forestal habitada por comunidades afro descendientes, que sufren la presencia del conflicto armado. En Zaragoza trabajan más de cinco mil mineros, y hasta hace poco se podían contar no menos de 200 retroexcavadoras y dragas.
A primera vista puede observarse que se ha producido un cambio en el curso original del río, una importante sedimentación de la bahía de Buenaventura, la destrucción del bosque primario, y la invasión de la carretera y de la línea férrea, todo ello sin que ninguna autoridad local, regional, sectorial o nacional haya intervenido.
En mayo de 2009 la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, expidió una resolución ordenando que se pudiera término a la minería ilegal. El alcalde de Buenaventura no hizo nada para dar cumplimiento a la medida. Finalmente fue un juez quien, atendiendo una acción popular, ordenó a los ministerios del Interior y de Defensa que decomisaran gran parte de la maquinaria.
Como vamos, vamos mal
Pero más allá de estos ejemplos y de los problemas relacionados estrictamente con la falta de gobernabilidad ambiental, municipios como Marmato, Amagá, Barbacoas, El Bagre, Paz del Río, Nobsa, la Jagua, La Loma, Muzo, Coscuez, Chivor, El Paso, Hato Nuevo, Albania, o, inclusive, las zonas marginales de Bogotá son ejemplos claros de los resultados que pueden esperarse de la actividad minera. Concebida de acuerdo con los parámetros que se han utilizado hasta el momento, ella sólo contribuirá a perpetuar la desigualdad y la pobreza, que es la condición histórica en la que se desenvuelve el país.
Los valores en tensión
Con el fin de aportar a la formulación de una política minera responsable desde el punto de vista económico, social y ambiental, es indispensable preguntarse sobre el modelo de desarrollo más adecuado para alcanzar estos objetivos. En ese sentido, a mi juicio, la única opción es el enfoque del Desarrollo Humano. El Desarrollo Humano nos dice que hay valores distintos, a veces en tensión. La riqueza es un valor; la equidad otro. Y hay tensiones entre ellos.
Pues bien, en este caso se trata de buscar una estrategia de desarrollo minero que logre, por ejemplo, la máxima cantidad y calidad de empleos posibles, que asegure, por ejemplo, el total respeto por los derechos de las minorías étnicas y que garantice el derecho a un ambiente sano.
Diez falencias
A la hora de formular una nueva política minera sería importante identificar las falencias más notables que hoy existen:
- Falta una mirada integral y coordinada al sector.
- Existe una marcada debilidad institucional en la minería, en el medio ambiente y en ordenamiento territorial.
- Las regalías son bajas como contraprestación al dueño de los recursos y como porcentaje del valor del producto.
- La evasión es alta y ocurre a lo largo y ancho del país.
- La corrupción parece ser muy extendida.
- Faltan instrumentos para impulsar encadenamientos productivos.
- La gran minería en Colombia no agrega valor al producto minero: el carbón de Cesar y Guajira y el ferroníquel en Cerromatoso, por ejemplo, son exportados en crudo por empresas extranjeras.
- No hay respeto ni consideración por la existencia de áreas protegidas y estratégicas desde el punto de vista ambiental.
- No se incorpora la variable del cambio climático en la planeación nacional, regional y local del sector.
- Hay desconocimiento respecto de las posibles barreras comerciales impuestas al carbón por incumplir sus obligaciones en la mitigación del cambio climático.
Y ocho desafíos
- Asegurar la vigencia de las regulaciones mineras y ambientales.
- Revisar el concepto de la minería como actividad de utilidad pública e interés social.
- Generar conocimiento en aspectos ambientales que permitan una toma de decisiones más equilibrada en términos de costo/ beneficio.
- Fortalecer la participación de la sociedad.
- Proteger de manera efectiva los derechos de las minorías étnicas a través de mecanismos de participación y del fortalecimiento político de las comunidades.
- Aumentar el porcentaje de regalías y ajustarlas de acuerdo con los precios internacionales de los minerales.
- Usar el modelo de licitaciones públicas para entregar yacimientos a quien ofrezca los mejores porcentajes de regalías.
- Gravar la salida de materiales en bruto y obligar a la construcción de infraestructura que facilite un desarrollo durable una vez terminen los proyectos mineros.<.
*Cofundaddora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.
* Apuntes para la ponencia “Retrospectiva y retos de la gobernabilidad ambiental de la actividad minera en Colombia” presentada ante el Congreso de Ciencias y Tecnologías Ambientales, Universidad de los Andes, Bogotá, agosto 27 de 2010.
Notas de pie de página
1. http://www.contraloriagen.gov.co/
2. Véase Corte Constitucional, sentencia C-221 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero
Acerca del autor
Angelica Zambrano
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