Hacia una nueva Política Industrial: conclusiones y recomendaciones - Razón Pública
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Hacia una nueva Política Industrial: conclusiones y recomendaciones

Escrito por Angelica Zambrano
Jose Antonio Ocampo politica industrial

José Antonio Ocampo *

Astrid Martínez **

Magistral presentación de la necesidad de una política industrial de segunda generación para Colombia, de sus componentes esenciales y de los secretos del éxito al aplicarla en otros países.

Magistral presentación de la necesidad de una política industrial de segunda generación para Colombia, de sus componentes esenciales y de los secretos del éxito al aplicarla en otros países. 

 
En la medida en que el desarrollo esté íntimamente ligado a los cambios en las estructuras productivas, en particular hacia actividades con mayor contenido tecnológico, una tarea esencial de la política económica es garantizar la capacidad de las economías de lograr una transformación productiva dinámica.

Jose Antonio Ocampo politica industrialFoto: Maurizio Leoni, www.leoniphotography.com 

 
Debido a fuertes fallas de mercado, la experiencia internacional muestra que dicha transformación no es un resultado automático del funcionamiento de las fuerzas de mercado.
 
Estas fallas de mercado se asocian a la incapacidad de las empresas de apropiarse plenamente de los beneficios de las innovaciones y a las complementariedades que existen entre distintas actividades productivas. Ambos fenómenos generan externalidades (beneficios a otros agentes productivos) que deben corregirse con políticas activas de desarrollo productivo.

Dadas las fallas de mercado que se requieren superar, los elementos centrales de las políticas deben ser el fomento a la innovación, en un sentido amplio del término, y el desarrollo de complementariedades productivas en el territorio donde se desarrollan.

Sin embargo, su objetivo último y, por ende, la valoración del éxito o fracaso de las políticas, es la acumulación de capacidades tecnológicas. Las acciones pueden enfocarse tanto hacia la industria manufacturera como a sectores de servicios o de productos básicos, teniendo en cuenta que la manufacturera juega un papel fundamental, por su capacidad directa para aumentar la productividad y difundir el cambio técnico hacia otros sectores. En tal sentido, se puede decir categóricamente que la política industrial debe estar en el centro de toda estrategia de desarrollo productivo, en particular en economías de ingreso medio como Colombia.

La innovación incluye la tecnológica como tal (nuevos procesos productivos y productos), y las innovaciones comerciales (nuevos mercados y formas de comercializar), nuevas formas de estructurar una empresa o una industria (es decir, de organización industrial) y la explotación de nuevas fuentes de materias primas.

Aunque el eje debe ser la actividad innovadora, en muchos casos será imposible hacerlo sin fomentar el sector productivo donde la actividad se lleva a cabo. La generación de externalidades es clave, ya que implica que los beneficios de la innovación no se apropian exclusivamente por la empresa que la realiza, generando por lo tanto, grados subóptimos de inversión en esas actividades.

Los incentivos que desarrolle la política pueden ser de carácter horizontal o selectivo. Hay elementos esenciales de carácter horizontal que debe contener toda política de desarrollo productivo, especialmente mecanismos para fomentar la innovación y difusión de tecnología, para mejorar los mecanismos de financiamiento a largo plazo y para apoyar a las micro, pequeñas y medianas empresas.

Sin embargo, hay argumentos poderosos en favor de estrategias selectivas, ya que las oportunidades de innovación no se dan en todo el espectro de la estructura productiva. Más aun, la preferencia genérica por esquemas horizontales ignora que, cuando involucran recursos fiscales es casos, siempre habrá que especificar dónde se asignan los recursos y eso involucra selectividad de algún tipo. Por este motivo, la elección debe hacerse en el contexto de una estrategia de desarrollo productivo que, por motivos de transparencia, es mejor que sea explícita.

Los detalles de las políticas, y de aquellas con énfasis sectorial, deberán aprenderse sobre el camino, y se cometerán errores. Sin embargo, el tipo de elección no es muy diferente del de cualquier empresa privada que quiere expandirse hacia nuevas líneas productivas, lo que implica una apuesta estratégica con base en las capacidades acumuladas por la empresa, e igualmente surge la posibilidad de cometer errores. Por otra parte, el proceso que pone en marcha la política, consiste en crear las condiciones para tener éxito. En vez de escoger ganadores, se trata de construirlos realmente.

Así se reconoce, además, que en presencia de economías de escala, entre las cuales se destaca el proceso de aprendizaje tecnológico, las ventajas comparativas son, en gran medida, creadas. Los incentivos deben ser en principio temporales y condicionarse a requisitos de desempeño. Más que términos rígidos que se establecen “ex-ante”, lo importante es establecer un sistema, diseñar un proceso que permita identificar a tiempo los errores y detectar cuándo se deben sustraer los incentivos porque la innovación se ha consolidado.

En las economías abiertas de hoy, el foco de atención más importante de las políticas de desarrollo productivo es la competitividad internacional y, en particular, la capacidad de desarrollar sectores exportadores con contenidos tecnológicos cada vez mayores.

Los dos temas prioritarios son, las industrias incipientes de carácter exportador, especialmente las actividades exportadoras con mayor contenido tecnológico, y los en-cadenamientos productivos que generan los sectores exportadores (su demanda de bienes y servicios a otras empresas localizadas también en el país), que en ese sentido constituyen el mercado interno que ellas generan.

Las experiencias exitosas a nivel internacional siempre incluyeron estrategias de internacionalización de las empresas, que incorporan tanto la conquista de mercados externos por parte de las empresas nacionales, como el desarrollo de mecanismos para acrecentar el suministro de bienes y servicios nacionales a empre¬sas extranjeras localizadas en el territorio y, en algunos casos, el apoyo a la transformación de las empresas locales en transnacionales.

El mayor contenido nacional de una actividad exportadora puede ser decisivo para garantizar la competitividad y estabilidad de su actividad. En efecto, la competitividad de un sector exportador y su capacidad de asentarse establemente en un territorio determinado, dependen de las industrias locales que le proveen insumos y servicios, que son las fuentes de competitividad sistémica.

Cabe anotar en relación con las exportaciones, que el término mayor valor agregado se utiliza en dos sentidos diferentes. El primero, es el mayor contenido tecnológico. El segundo, es el mayor contenido nacional de la actividad, es decir, su contribución a la generación del Producto Interno Bruto de un país, que no es otra cosa que la suma de los valores agregados por todas las actividades productivas establecidas en el territorio.

Como lo indican las consideraciones anteriores, ambos son importantes y deben estar, por ello, en el centro de toda estrategia de desarrollo productivo. De hecho, cuando no coinciden, se generan efectos adversos sobre el desarrollo.

México es un caso de ese tipo: aunque hay actividades exportadoras con mayo¬res contenidos tecnológicos, se hacen con contenidos nacionales bajos. Por eso, su dinámico crecimiento exportador no se ha proyectado en un crecimiento dinámico del PIB, ni siquiera de la producción manufacturera, es decir, de su valor agregado.

Más allá de los encadenamientos asociados a las actividades exportadoras, el mercado interno no puede dejarse de lado, ya que juega un papel muy importante en los procesos de crecimiento incluyendo el regional, que proporcionan los procesos de integración, cuya característica distintiva es el mayor contenido tecnológico de la estructura de comercio.

Para el desarrollo de estos mercados internos puede ser conveniente mantener niveles modestos de protección. La teoría, al igual que la experiencia, indica que puede ser compatible con el desarrollo exportador. Antes bien, al permitir cierta escala que facilite un proceso activo de aprendizaje tecnológico, la protección y el fomento a las exportaciones de los productos correspondientes pueden ser objetivos complementarios.

En cualquier caso, la política de comercio exterior debe evitar un sesgo en favor de las importaciones, que se puede presentar por diferentes circunstancias. La primera se genera cuando los insumos pagan aranceles superiores a los productos de un sector particular, es decir, la situación que en la literatura económica se llama de protecciones efectivas negativas. Estas situaciones deben corregirse.

Para los productores de bienes intermedios y de capital, esta situación se presenta hoy en las zonas francas en Colombia, donde la producción nacional debe competir con insumos del exterior que entran sin los recargos arancelarios que el productor nacional paga. Este es uno de los motivos por los cuales es necesario revertir la política de zonas francas o eliminar la posibilidad de que estas zonas vendan sus productos en el mercado interno.

Otros argumentos se relacionan con el hecho de que las zonas francas van exactamente en la dirección contraria a la generación de complementariedades productivas nacionales (es decir, de valor agregado) y, en el caso colombiano, han terminado por erosionar y distorsionar significativamente la estructura tributaria.

Otros sesgos a favor de las importaciones se presentan cuando los requisitos de calidad no se aplican por igual a productos nacionales e importados, o cuando hay situaciones de competencia desleal que las autoridades dejan de corregir.

La estructura arancelaria, así como otros incentivos, incluidos los que proporciona el tipo de cambio, deben ser estables para lograr los propósitos esperados. En materia cambiaria, se podría agregar que es difícil compensar con políticas de desarrollo productivo la sobrevaluación del tipo de cambio. Por eso, un sine qua non de toda política de desarrollo productivo es una tasa de cambio real competitiva y relativamente estable. 

La base institucional de las políticas de desarrollo productivo debe ser un sistema de alianzas público-privadas cuya naturaleza será variable, de acuerdo con las condiciones de cada país. Como se mencionó, las alianzas difieren en algunos países en función a tres dimensiones.

La primera es la naturaleza de la relación, que se puede colocar en un continuo que va desde el diálogo entre los participantes, pasando por mecanismos más elaborados de consulta con los actores privados hasta la estructuración de la estrategia dominada por el gobierno (modalidad que tiende a desaparecer).

La segunda dimensión se refiere a los actores que participan en el proceso, que va desde la relación trilateral más común, participando el gobierno, las empresas y el mundo académico, hasta una que incluye un conjunto más amplio de actores sociales, como los trabajadores y organizaciones no gubernamentales.

La tercera, es la formalidad o informalidad del proceso, que va desde estructuras formales y permanentes, pasando por estructuras formales pero ad hoc, hasta redes informales o acuerdos tácitos.

El elemento más común a las experiencias exitosas ha sido el desarrollo de sistemas institucionales específicos para apoyar la innovación, con un énfasis en creación de redes (nacionales e internacionales, y entre empresas, academia y gobierno) y una atención especial a tecnologías transversales (biotecnología y tecnología de información y comunicaciones).

Estas experiencias han contado con políticas proactivas de desarrollo productivo a mediano o largo plazo, con un énfasis en integración de las empresas nacionales con la economía mundial y una atención especial a desarrollar líneas de producción con mayor contenido tecnológico.

Para analizar la relevancia de estas consideraciones para el caso colombiano, es necesario comenzar reconociendo que el crecimiento de la economía colombia¬na ha sido moderado desde el inicio de las reformas económicas. En particular, la medida más básica de productividad, el crecimiento del PIB por trabajador desde los años noventa, es apenas del 0.5% anual, que se compara desfavorablemente con el 2.3% alcanzado entre 1950 y 1980.

Con estos ritmos de crecimiento no es posible reducir la pobreza ni aprovechar la dotación de recursos del país. Esta característica de la economía llevó a gobiernos anteriores a formular estrategias de transformación productiva cuyos resultados han sido, sin embargo, muy limitados, entre otras razones, por falta de continuidad.

En todo caso, en los últimos veinte años se han adoptado políticas de desarrollo productivo que combinan instrumentos verticales y horizontales y que acogen las iniciativas público-privadas para identificar actividades con potencial exportador. El andamiaje institucional se ha perfeccionado y se han superado parcialmente algunas dificultades como la carencia de indicadores y seguimiento. De hecho, en el contexto latinoamericano, Colombia es uno de los países que han avanzado más en construir dicho andamiaje.

En un mundo globalizado y con economías de mercado dinámicas que compiten por ampliar sus mercados, los tratados de libre comercio limitan la aplicación de las políticas de desarrollo productivo, en lo que tiene que ver con la discrecionalidad de algunos de sus instrumentos.

Los negociadores de los acuerdos comerciales deberían tener instrucciones precisas sobre esta materia y no actuar guiados por principios teóricos generales que solo tienen aplicación en mundos ideales. El Congreso de la República es el lugar para que esa orientación se materialice ya sea a través de leyes o del examen de los acuerdos comerciales en comisiones especializadas.

Por lo demás, no se debe olvidar que los compromisos adoptados en la Organización Mundial de Comercio y en los acuerdos de libre comercio permiten que los gobiernos nacionales adopten políticas comerciales remediales cuando verifiquen que hay competencia desleal.

El liderazgo de la Presidencia de la República en la política de desarrollo productivo es un factor de éxito de la estrategia junto con la condición que se convierta en una orientación de Estado a largo plazo y que supere, por tanto, la vigencia de un período presidencial. Es importante definir el contenido de la estrategia. 

Desde mediados de los años setenta, cuando el presidente Alfonso López Michelsen se propuso que Colombia fuera el Japón de Suramérica, aunque se ha hecho cada vez más claro que el país debe participar activamente en el proceso de internacionalización en curso, no ha sido claro para dónde ir en materia de estructura productiva.
 
Es hora, por lo tanto, de darle un lugar central a una estrategia de desarrollo productivo sostenible al país, construida a partir de sus recursos y posibilidades reales, con la incorporación de las ense¬ñanzas de los países exitosos, en particular de aquellos que han experimentado bonanzas de productos básicos agrícolas y mineros.
 
Para garantizar la continuidad de la estrategia, el sector privado juega un papel fundamental. El Consejo Privado de Competitividad puede ser el instrumento, si corrige algunos problemas, de participación de los pequeños y medianos empresarios, y del sector laboral.

Todas las iniciativas para fortalecer el emprendimiento y la competitividad de la economía deben ser canalizadas a través de la institucionalidad que se ha ido construyendo para promover la transformación productiva y la competitividad. Así mismo, se debe reflejar en el presupuesto anual, con metas precisas que faciliten el seguimiento.

La bonanza minera energética de los próximos diez años es una oportunidad para propiciar el crecimiento de la industria manufacturera, para agregar valor a las exportaciones de bienes básicos, facilitar la formación de conglomerados productivos alrededor de la explotación de minerales, incluyendo hidrocarburos, y remover cuellos de botella en infraestructura y talento humano que dificultan la elevación de la competitividad de la economía.

No es fácil establecer cuáles sectores impulsar a través de la estrategia de desarrollo productivo, pero eso no debe ser óbice para que las políticas públicas lo determinen, ya que no todos los sectores tienen el mismo impacto sobre la generación y transmisión de conocimiento tecnológico, que es a la larga, el objetivo básico de dicha estrategia.

El programa de transformación productiva del actual gobierno, que incluye doce sectores líderes, es una demostración de que se ha superado la discusión sobre si se debe o no escoger ganadores para pasar a la idea de construirlos.

Sin embargo, para avanzar en este campo, es necesario reconocer que los esfuerzos sectoriales deben concentrarse en actividades que generan economías de escala dinámicas, que absorben mejor el progreso técnico, y que constituyen posibilidades nuevas para competir mejor en los exigentes mercados internacionales de hoy.

En las condiciones de alto desempleo e informalidad que caracterizan a Colombia, la generación de empleo debe ser también un criterio orientador de las estrategias sectoriales.

Todas las políticas públicas deben alinearse para alcanzar los objetivos de los planes de negocios de los sectores líderes, una vez se ajuste su definición y número en función de los criterios de innovación, exportación y empleo.

En el capítulo de crecimiento y perfil exportador se sugieren las actividades que cumplen con esos criterios y las que están próximas a las que ya se hacen en el país, que cuentan con infraestructura y procesos que faciliten, dada la posición que ocupa el país dentro del espacio de productos, la incursión en nuevos sectores con alto potencial competitivo.

El Estado debe liderar con el apoyo del sector privado, la identificación de las actividades con ventajas competitivas latentes bloqueadas, por fallas de coordinación o por fallas de mercado asociadas a la apropiación imperfecta de los beneficios de las innovaciones. Ello puede dar lugar incluso a una protección arancelaria temporal o a incentivos específicos a las exportaciones de carácter igualmente temporal, que respondan a los criterios de industrias incipientes, mientras el potencial competitivo se convierte en real.

Al mismo tiempo, las políticas públicas deben continuar con el esfuerzo de proveer un conjunto de bienes públicos horizontales que mejoren la productividad a todos los actores privados: la educación básica y superior, la adecuación de la infraestructura de servicios, y avanzar en la reducción de trámites, en la calidad del control y de la certificación y en la política de promoción de la competencia. Sin un aparato estatal moderno y eficaz no es posible alcanzar las metas en productividad y competitividad que se ha fijado el gobierno colombiano.

 

* Profesor y Director del Programa de Desarrollo Económico y Político en la School of International and Public Affairs, Fellow del Committee on Global Thought y co-Presidente de la Initiative for Policy Dialogue en la Universidad de Columbia (Nueva York). http://jaocampo.net/
 
** PhD. en economía, ex presidente del Grupo Energía de Bogotá, profesora asociada de la Universidad Nacional e investigadora asociada de Fedesarrollo.
 
Tomado de: Ocampo, José Antonio y Martínez, Astrid. Hacia una Política Industrial de nueva generación para Colombia. Publicado por la Coalición para la promoción de la industria colombiana. Octubre de 2011. Capítulo V

 

 

 

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