La reforma tributaria 2014: ¿lo urgente o lo importante? - Razón Pública
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La reforma tributaria 2014: ¿lo urgente o lo importante?

Escrito por Julio Piza

Reforma tributaria

Julio Roberto Piza Es y será un tema central en la agenda económica. La reforma transitoria y hechiza que acaba de aprobarse no resuelve los problemas de fondo, pero podría ser la antesala de los cambios que de veras nos lleven a un sistema menos ineficiente e inequitativo.

Julio Roberto Piza R.*

Acuerdo con los grandes   

La discusión sobre los impuestos que pagaremos los ciudadanos habría de ser uno de los debates públicos más incluyentes, puesto que ahí se define cuánto dinero recaudar, quiénes deben pagarlo y cómo vamos a financiar las distintas funciones del Estado.

Sin embargo las limitaciones de nuestra democracia hacen que el gobierno tenga la sartén por el mango y controle a un Congreso sin independencia, con escasa capacidad de interlocución técnica, que deriva su poder fundamentalmente de la participación implícita o explícita en el gasto público.

La discusión sobre los impuestos que pagaremos los ciudadanos habría de ser uno de los debates públicos más incluyentes, 

Por eso, en la discusión de la reforma tributaria de 2014 los 7.300 grandes contribuyentes con utilidades superiores a 800 millones anuales, que pueden representar dos terceras partes del recaudo del impuesto de renta, lograron influir sobre varios aspectos de la discusión y en particular consiguieran:

  • Convertir el impuesto sobre el patrimonio (riqueza) en un mayor porcentaje del impuesto a las utilidades de las sociedades (CREE), y
  • Constituir una comisión que proponga una reforma que abarcará cuatro temas – IVA, beneficios tributarios,  impuestos territoriales y gravamen a las entidades sin ánimo de lucro-.

Faltan voces

Pero las reformas tributarias no son un asunto que involucre tan solo a  los políticos (Congreso) y a los economistas (responsables del diseño), puesto que deben, además,  cumplir las formas jurídicas (abogados), ser supervisadas (Corte Constitucional), y los conflictos individuales resultantes entre la administración tributaria y los contribuyentes deben dirimirse (Consejo de Estado).

Y detrás de aquella arquitectura estamos quienes pagamos los impuestos: de un lado los productores, pocos pero organizados y con capacidad de influencia; y de otro lado los consumidores, teóricamente representados por lo políticos (Congreso) pero desarticulados y con escasa posibilidad de interactuar en estos procesos. Lo que usualmente se observa es por lo tanto el liderazgo del gobierno y los empresarios, quienes se hacen oír con mucha fuerza.

Es más: hay una tendencia a menospreciar las formas y la capacidad administrativa de la DIAN, cuando esta instancia sería indispensable para tener un sistema tributario con mejores niveles de eficiencia y de equidad.

El Presidente Santos responde preguntas sobre la Reforma Tributaria en entrevista con RCN Radio.
El Presidente Santos responde preguntas sobre la Reforma Tributaria en entrevista
con RCN Radio.
Foto: Presidencia de la República

Falta equidad

El asunto de la distribución de la carga tributaria se hace más complejo en un país con productividad baja y al mismo tiempo desigual, donde la capacidad contributiva se concentra en unos pocos contribuyentes, de manera que el recaudo proviene de las sociedades más que de las personas.

Igualmente existen en Colombia beneficios excesivos y otorgados con criterios políticos cuyos efectos no se conocen, así como una cultura de evasión y elusión extendida por cuenta de una administración tributaria complaciente.

El resultado no puede ser más diciente: el índice de Gini (la medida usual de la desigualdad en la distribución del ingreso) no mejora después de los impuestos (como sí ocurre en los países desarrollados) y nuestro sistema tributario contribuye muy poco a corregir las inequidades.

Indecisión, remiendos y tecnicismos

La reforma tributaria de 2014, pensada para atender el déficit presupuestal de 2015, se convirtió en un mecanismo para financiar todo el período del actual gobierno. En efecto, el presupuesto se aprobó con un déficit de 12,5 billones – y el gobierno propuso la reforma para cubrir el faltante- pero por sugerencia de los gremios productivos, el monto se elevó a 51 billones para los próximos cuatro años.

Sin embargo, dos terceras partes del recaudo adicional atribuible a la reforma provendrán simplemente de prorrogar los impuestos transitorios, y apenas una tercera parte representa aumento neto de la carga tributaria.

Implícitamente, esta reforma revela los defectos de la Ley 1607 de 2012 que -si bien proclamaba neutralidad- disminuyó en 8 puntos el recaudo del impuesto sobre la renta puesto que lo reemplazó por un tributo con destinación específica, como es el CREE.

Hemos venido financiando el gasto recurrente con malos impuestos transitorios (como el 4×1.000 y el impuesto al patrimonio) y la reforma pretende prolongarlos hasta 2018.

El cambio de nombre del impuesto al patrimonio es una estrategia para gravar también a quienes disfrutan de beneficios (como las pymes),  y a quienes tienen contratos de estabilidad. Sin embargo, por pedido de los empresarios este impuesto se irá sustituyendo progresivamente en los próximos tres años por el CREE, que solo grava las utilidades de las sociedades pero con una base más amplia que el impuesto sobre la renta, para que al final los grandes contribuyentes queden con una tarifa de CREE de 18 por ciento, que, sumada al impuesto de renta del 25 por ciento, representa una tarifa nominal de 43 por ciento para las 8.000 grandes empresas que obtienen mas de 800 millones de utilidad.

El GMF (4 por mil sobre transacciones financieras) se prorrogó con la promesa de eliminarlo de manera gradual, por lo cual también se prorroga la limitación de la deducibilidad de los pagos en efectivo, como una medida complementaria que estimula la bancarización de las operaciones económicas.

La reforma también corrige deficiencias y errores de la anterior reforma en relación con el CREE por sus referencias al impuesto de renta, al Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) y a una gama variada de normas para restituir el diferencial de la sobretasa a la gasolina, la distribución del impuesto a los cigarrillos y del impuesto de timbre, entre otros.

Las medidas contra la evasión se centran en combatir la omisión de activos, en especial los que se tienen en el exterior, para lo cual se creó un nuevo impuesto de normalización de activos con la obligación de declararlos anualmente. El gobierno propuso penalizar la omisión de activos, pero como esto no se aprobó se optó por aumentar la sanción administrativa al 200 por ciento, por lo cual se concede la opción transitoria de legalizar esta omisión, dependiendo de cuándo se acojan: 10 por ciento en 2015, 11,5 por ciento en 2016 y 13 por ciento en 2017.

El Congreso aprobó la formula de regularización de procesos y de recuperación de cartera bajo tres modalidades: conciliar los procesos judiciales pagando el impuesto y el 70 por ciento de las sanciones e intereses (una fórmula poco atractiva); terminar los procesos administrativos pagando el impuesto sin sanciones ni intereses; o pagar deudas cubriendo el impuesto y el 20 por ciento de las sanciones e intereses.

Estos mecanismos recurrentes permiten a la DIAN, así como a departamentos y municipios, recuperar cartera y conciliar procesos, con una moraleja clara: incumplir es una buena opción, pues sale más barato.

La necesidad de una reforma estructural es una deuda pendiente desde hace años en el país.
La necesidad de una reforma estructural es una deuda pendiente desde hace años en el país.
​Foto: Edgar Zuniga Jr. 

Lo urgente o lo importante

La necesidad de una “reforma estructural” es un discurso reiterado. En el año 2000 el gobierno convocó una misión de ingresos, con reconocidos expertos internacionales, cuyas conclusiones no se tuvieron en cuenta en la siguiente reforma (Ley 788). Dos intentos posteriores (2006 y 2010) fracasaron, y el actual ministro señala que no existen condiciones políticas para esa reforma, con lo cual explica su fórmula de  reformas sucesivas (esta es la cuarta en cuatro años).

Y aunque de esta manera se logró financiar el cuatrienio, se ha seguido insistiendo en la necesidad de revisar a fondo un sistema tributario que desalienta la inversión, presenta altos índices de evasión y no contribuye a corregir la desigualdad. Por eso el gobierno debería, en efecto, conformar la comisión que diseñe la reforma sobre el IVA, los beneficios tributarios, los impuestos territoriales y el gravamen de las entidades sin ánimo de lucro.  

El gobierno haría bien en aprovechar la ocasión para un estudio que sustente la reforma de largo alcance o más allá de las urgencias, que se inspire en los principios de suficiencia y eficiencia financiera, tanto por sus efectos sobre la inversión y el empleo como para que la DIAN disponga de la capacidad efectiva para reducir la evasión y la elusión.

En todo caso, conviene diferenciar el diseño mismo de los impuestos (qué se grava, cuántos recursos de requieren y quiénes deben pagar) de los aspectos administrativos, que tienen una vocación permanente, es decir, los procedimientos de recaudo, los derechos y garantías de los contribuyentes y las facultades de control, incluido el régimen de infracciones y sanciones tributarias, como instrumentos para mejorar el cumplimiento voluntario, no solo de los impuestos nacionales, sino también de las entidades territoriales, la seguridad social, las tasas y las contribuciones.

*Profesor Universidad Externado de Colombia julio.piza@uexternado.edu.co

 

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