Cómo armar un programa de reformas tributarias

La tributación es un componente esencial de las políticas públicas. Los impuestos son la fuente fundamental —se podría decir que la mejor fuente— de financiamiento de los programas de gasto público. Los impuestos establecen vínculos entre los ciudadanos y sus gobiernos. Si están adecuadamente diseñados, los sistemas impositivos pueden mejorar la gobernanza, la transparencia y la rendición de cuentas.

En este libro se ha analizado la tributación en América Latina y el Caribe bajo la perspectiva del desarrollo. Si bien se reconoce que la recaudación de ingresos es un objetivo central de la política tributaria, a lo largo de estas páginas se ha subrayado que los impuestos tienen que ver con algo más que los ingresos.

Los impuestos pueden ser un poderoso instrumento para promover la equidad, apoyar la inversión, y acelerar la productividad y el crecimiento económicos. Considerando esta perspectiva del desarrollo, los autores han presentado una visión general del estado de los impuestos en la región y de la necesidad de reformarlos, teniendo en cuenta en sus propuestas las limitaciones económicas, institucionales y políticas que condicionan los procesos de reforma.

En el ámbito de los impuestos, como en otros ámbitos económicos, la región es diversa, y abarca países con índices (ratios) relativamente altos de ingresos fiscales en relación con el producto interno bruto (PIB), países con índices muy bajos y países con índices intermedios.

La composición de los ingresos fiscales también varía considerablemente entre los países, al igual que el grado de descentralización de la recaudación. Reconocer estas diferencias es crucial para identificar las necesidades de reforma y definir sus cauces.

Por lo tanto, en el libro se ha evitado formular recetas universales. Sin embargo, en la medida en que los sistemas fiscales de la región comparten algunos rasgos, en este capítulo merece la pena resumirlos principales mensajes. América Latina y el Caribe se destaca por ser la región del mundo donde los ingresos fiscales han aumentado más en las dos últimas décadas.

Los factores políticos e institucionales han desempeñado un rol clave en la definición de estas tendencias. Sin embargo, en general, en la mayoría de los países la tributación aún genera menos recaudos de lo que correspondería al nivel de desarrollo y a las necesidades no satisfechas de gasto en programas sociales y de inversiones en infraestructura. Salvo pocas excepciones, la movilización de mayores ingresos tributarios debería ser un objetivo prioritario para los países de la región.

También hay un amplio margen para mejorar los sistemas tributarios en otras dimensiones deseables: para que los impuestos sirvan de amortiguador ante la volatilidad macroeconómica, para que promuevan la eficiencia y la equidad, para que las obligaciones tributarias sean sencillas y fáciles cumplir, para que los regímenes tributarios sean eficaces y para que haya una adecuada descentralización tributaria.

·  Los ingresos fiscales en la región tienden a ser sumamente volátiles, sobre todo en países que dependen de recursos naturales no renovables. Al mismo tiempo, los estabilizadores automáticos son pocos e ineficaces, con lo cual agravan la vulnerabilidad de los hogares de bajos ingresos que sufren caídas importantes de sus ingresos. 

· Un cúmulo de distorsiones dificulta la eficiencia. Entre ellas, se destacan: la falta de equidad entre contribuyentes similares (equidad horizontal); el uso generalizado de gastos fiscales (exclusión de bases imponibles, deducciones y tipos impositivos reducidos); un sesgo contra los ingresos laborales y la dependencia excesiva de los impuestos sobre la nómina para financiar programas de seguridad social que perjudican el empleo y pueden fomentar la informalidad; impuestos indirectos que se aplican en múltiples etapas (efecto cascada); y una tendencia a recurrir a instrumentos distorsionadores, como los impuestos mínimos en la sustitución del impuesto a la renta, los impuestos sobre las transacciones financieras y los impuestos a la exportación, así como también regímenes tributarios simplificados para pequeñas y medianas empresas (PyME) con el argumento de que son convenientes y fáciles de recaudar. 

· Los sistemas tributarios de la región muestran diversos rasgos regresivos, entre ellos el gran peso de los impuestos al consumo en los ingresos totales y la muy baja cobertura del impuesto sobre la renta personal, lo cual se debe en gran medida a la exclusión de ciertos tipos de ingresos de la base imponible y a los altos niveles de exención mínima que vacían de contenido a este impuesto en muchos países. Es importante señalar que la baja recaudación del impuesto sobre la renta personal limita el potencial de las políticas de gasto público para lidiar con la alta desigualdad del ingreso que —pese a los progresos en la última década— sigue imperando en la región. 

· El cumplimiento de las normas tributarias es limitado y la evasión fiscal es generalizada. Estos fenómenos reflejan el alto grado de informalidad en los mercados de insumos, de productos y de la propiedad y, en algunos países, también son el resultado de lo enrevesado de los procedimientos para declarar impuestos. Esto también pone de manifiesto que aún está pendiente un programa de reformas de las administraciones tributarias en el ámbito de las inspecciones fiscales, los procesos de litigación y la recaudación. 

· En la mayoría de los países de América Latina, la descentralización fiscal ha sido limitada, sobre todo a nivel de las jurisdicciones regionales (estados, provincias o departamentos). Es necesario asignar fuentes significativas de ingresos a los gobiernos regionales. Entre tanto, a pesar de tener poderes tributarios adecuados (o asideros tributarios), como los impuestos sobre la propiedad, los gobiernos locales no aprovechan plenamente todo su potencial.

La región no ha sido tímida en la adopción de reformas tributarias. Sin embargo, las reformas a menudo se han producido en el contexto de crisis macroeconómicas, impulsadas por la urgente necesidad de recaudar más ingresos. La próxima generación de reformas tributarias no puede soslayar otros objetivos fundamentales que deben cumplir los sistemas fiscales, teniendo una clara perspectiva de futuro.

A la luz de los diversos desafíos a los que se enfrenta la mayoría de los países en el mediano a largo plazo, es esencial avanzar pronto y con algunas reformas de envergadura. Entre los desafíos cabe mencionar la necesidad de aumentar los niveles de ahorro e inversión nacionales, y fortalecer el capital humano y la productividad total de los factores, fuentes todas de crecimiento sostenible y competitividad internacional.

Para muchas economías de la región, una de las más grandes tareas pendientes es disminuir la dependencia de los ingresos fiscales provenientes de recursos naturales agotables y volátiles. Simultáneamente, los gobiernos deben responder a las crecientes expectativas de mejora de los niveles de vida y prepararse para el envejecimiento de las poblaciones que depara el futuro.

Como sucede en todas las áreas de política pública, a menudo hay conflictos (y en ocasiones sinergias) entre los objetivos de las reformas fiscales. Por lo tanto, las propuestas de reforma específicas de cada país deben diseñarse teniendo en cuenta la importancia relativa de los objetivos, así como las circunstancias económicas, sociales, políticas e institucionales.

También deben buscarse las opciones de reforma que permitan aprovechar posibles sinergias entre todos o algunos de los objetivos.  Unas cuantas reformas de cierto calibre contribuirían a que los sistemas tributarios de la región se conviertan en poderosos instrumentos de desarrollo. A continuación, se presenta un resumen de las principales propuestas contenidas en este libro. 

Las reformas del impuesto sobre la renta personal

Una reforma del impuesto sobre la renta personal debería procurar mejorar su recaudación, su poder redistributivo y su potencial estabilizador, y disminuir su sesgo antilaboral. En la mayoría de los países de América Latina, una reforma de este tipo probablemente comprendería las siguientes medidas:

· Reducir el umbral de exención personal a niveles inferiores (o al menos iguales) al promedio del ingreso per cápita del país. 

·Establecer un límite máximo para las deducciones cuyo valor tienda a ser mayor para los individuos de mayor ingreso (como la deducción por intereses de las hipotecas para vivienda. 

· Ampliar la base imponible para incluir los ingresos actualmente exentos (como los intereses, los dividendos o las pensiones) y las ganancias de capital.

 · Crear una estructura dual, de forma que: i) haya una tasa moderadamente progresiva para los ingresos de salarios, autoempleo y pensiones y ii) otra tasa, fija a un nivel moderado, para las rentas del capital, incluidas las ganancias de capital.

· Alinear la tasa marginal más alta del impuesto sobre la renta personal con la del impuesto a la renta de las sociedades para evitar oportunidades de arbitraje.

Un impuesto sobre la renta personal con estos rasgos sería más fácil de administrar y no concentraría sus ingresos únicamente en los contribuyentes de ingresos superiores. Esto aumentaría su capacidad de recaudación de ingresos, a la vez que conservaría un grado de progresividad (potenciado por la eliminación o limitación de las deducciones regresivas).

Al mismo tiempo, la tasa moderada para las rentas del capital sería un resguardo de la eficiencia. Las recientes reformas en algunos países de la región apuntan en esa dirección y arrojan resultados prometedores.

Las reformas del impuesto a las sociedades

A la luz del aumento en la recaudación del impuesto a las sociedades en muchos países de América Latina y el Caribe, las prioridades de reforma de este tributo tienen más que ver con la eficiencia y la equidad horizontal que con la movilización del ingreso. Además, la creciente apertura comercial y la integración financiera global plantean desafíos para el diseño y la administración efectiva de este impuesto.

El ámbito donde la reforma se hace más necesaria es en el caso de la proliferación de incentivos fiscales que erosionan la base del impuesto a las sociedades sin generar un beneficio en términos de inversiones adicionales y creación de empleo.

Estos incentivos complican la administración tributaria, fomentan la corrupción y pueden dar lugar a una “carrera hacia el cero”, situación en la cual los países utilizan cada vez más los incentivos fiscales como respuesta a las acciones de los países vecinos, complicando aún más el sistema tributario y erosionando la base imposible.

Los costos y beneficios de los incentivos existentes deberían revisarse regularmente y las conclusiones de dichas revisiones deberían divulgarse de manera transparente. Estas revisiones pueden contribuir a superar la resistencia inevitable (y a menudo políticamente influyente) de grupos de interés antela progresiva eliminación de dichos incentivos. Son especialmente útiles los acuerdos de cooperación regional que prohíban, o al menos limiten severamente, la concesión de más incentivos.

Una segunda prioridad consiste en reducir la evasión y elusión tributarias, sobre todo las que tienen lugar en algunas grandes empresas y multinacionales que operan en la región, que utilizan formas agresivas de planificación tributaria, entre ellas los precios de transferencia de países con alta fiscalidad a países con baja fiscalidad. Para combatirlas, se han implementado algunas medidas exitosas en la región.

El llamado “Sexto Método” utiliza los precios internacionales de los productos primarios para limitar la triangulación en las exportaciones a través de países con baja o nula tributación.

De forma semejante, la “tributación tutelada” de los servicios de turismo internacional emplea los precios de mercado deservicios similares para frenar el fraude fiscal a través de empresas relacionadas situadas en países de baja tributación. Estas soluciones vernáculas que han surgido en algunos países de la región merecen ser imitadas por otros.

El fortalecimiento de las atribuciones legales y las capacidades de las administraciones tributarias nacionales para realizar eficazmente las inspecciones de las grandes corporaciones multinacionales es vital para disminuir el fraude fiscal.

Los actuales esfuerzos internacionales para eliminar el secreto bancario y promover un intercambio de información más sistemático y eficaz entre las administraciones tributarias, así como también la eliminación de los paraísos fiscales, son medidas cruciales para alcanzar un progreso sostenido en la lucha contra el fraude y la evasión fiscal.

La ampliación de la base del impuesto a las sociedades según las directrices descritas podría abrir un espacio para reducir las tasas del impuesto, en línea con las tendencias internacionales, lo cual aumentaría el atractivo de la región para la inversión extranjera directa (IED), promovería las inversiones nacionales, y potenciaría la demanda de trabajadores con alta calificación.

Las reformas del impuesto al valor agregado

El impuesto al valor agregado (IVA) es el caballo de batalla de los sistemas tributarios en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, con recaudos casi comparables a los de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

También es un impuesto relativamente eficiente, dado que fomenta el ahorro y no perjudica la competitividad externa. Además, cuando se cobra a una tasa uniforme y con exenciones limitadas, no introduce distorsiones de consideración en la asignación de recursos.

Sin embargo, al aplicar una alícuota común a todos los bienes de consumo, la carga que el IVA genera para las personas de bajos ingresos, que consumen una gran parte de su ingreso, es más pesada que para las personas de altos ingresos, que ahorran más, lo cual lo convierte en un impuesto regresivo.

Para superar esta característica, varios países han recurrido a las exenciones o a la fijación de impuestos a tipos reducidos para aquellos bienes que tienen mayor peso en la canasta de consumo básico de los pobres. Sin embargo, estas medidas son ineficientes, porque una gran parte de la recaudación que se sacrifica beneficia a los grupos de ingresos medios y altos.

No obstante, un IVA que grave todos los bienes y servicios de consumo con un tipo unificado, complementado con un número limitado de impuestos especiales sobre bienes cuyo consumo el gobierno quiere desalentar — como el alcohol, el tabaco y los combustibles — podría aumentar simultáneamente la eficiencia y la equidad.

Para lograr esto último, una parte o la totalidad de los ingresos adicionales de esta reforma podrían redistribuirse a grupos de ingresos más bajos sobre la base del valor estimado del IVA pagado por ellos en su canasta de consumo básico. Esta redistribución podría implementarse utilizando las capacidades administrativas y tecnológicas de los actuales programas de transferencias condicionadas de efectivo, como “Bolsa Família” en Brasil y “Oportunidades” en México.

Este llamado IVA personalizado (o IVA-P) tendría la ventaja adicional de facilitarla administración y el cumplimiento del IVA. Las simulaciones sobre su impacto en la recaudación, en la distribución del ingreso y en los niveles de pobreza para Costa Rica y Uruguay son alentadoras.

Los ingresos adicionales también podrían usarse en parte para disminuirlos impuestos sobre la nómina. Concretamente, reducir los impuestos sobre el trabajo asalariado, especialmente aquellos que financian servicios que no son valorados por los trabajadores, aumentaría el empleo formal y la productividad.

Además, reemplazar algunos impuestos sobre el trabajo con la mayor recaudación del IVA mejoraría la competitividad externa, dado que los impuestos a la nómina no son reembolsables para las exportaciones y no se cobran sobre las importaciones. 

Los impuestos a los “males”

En principio, los impuestos ambientales y los relacionados con el medioambiente bien diseñados pueden reducir “males” como la contaminación y las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Los impuestos a los “males” también pueden promover la eficiencia en el uso de recursos escasos como la energía y el agua, contribuyendo de paso a generar ingresos fiscales: este es el llamado doble dividendo.

Los críticos sostienen que los impuestos sobre el carbono acarrearán un alto costo porque reducirán el crecimiento. Sin embargo, las evaluaciones para América Latina y el Caribe sugieren que el impacto sobre el crecimiento no sería importante, aunque afectaría a algunos países y sectores más que a otros. La mejora en la recaudación fiscal y el impacto sobre los precios de los bienes también variarían significativamente según los países.

Reformar los impuestos a los combustibles debería ser una prioridad, ya que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe desaprovecha esta fuente de recaudación, y algunos desperdician importantes recursos fiscales subsidiando los combustibles, y por consiguiente estimulando su consumo. Al contrario de lo que se suele creer, los grupos de más bajos ingresos probablemente sacarían provecho de estas reformas, sobre todo sise tienen debidamente en cuenta los beneficios ambientales y para la salud que entraña este cambio.

También hay un amplio margen para introducir tarifas de congestión, sobre todo en las grandes áreas metropolitanas, utilizando las nuevas tecnologías electrónicas para detectar la entrada y salida de los vehículos del centro de las ciudades o de ciertas vías. Por último, las tarifas diferenciadas de tratamiento de desechos podrían otorgar a los gobiernos municipales una fuente adicional de ingresos, y al mismo tiempo contribuir a mejorar la calidad del medio ambiente. 

Impuestos locales para el desarrollo local

En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe los gobiernos subnacionales, sobre todo en el nivel regional, pero también en el local, carecen de fuentes tributarias adecuadas. En principio, los impuestos subnacionales deberían reunir ciertas características deseables, tales como la baja movilidad de la base tributaria, la ausencia de efectos secundarios adversos en otras jurisdicciones, y la facilidad de cumplimiento.

Ninguna fuente tributaria reúne todas las características deseables, de forma que es preciso un cierto compromiso entre el objetivo de aumentar el recaudo y los posibles efectos indeseables de los impuestos:

· Un impuesto sobre la renta personal regional (o recargo en el impuesto sobre la renta personal nacional) es una posibilidad. Un recargo en el impuesto sobre la renta personal nacional sería preferible a un impuesto regional, dada la complejidad de administrar el impuesto sobre la renta personal y la limitada capacidad subnacional en este ámbito. 

· Los impuestos regionales o locales sobre las ventas minoristas representan otra opción. El principal defecto de esta alternativa es la naturaleza regresiva de estos impuestos y las probables dificultades para hacerla respetar en un sector minorista que se caracteriza por la alta fragmentación y los elevados niveles de informalidad. 

· Un IVA subnacional (o un recargo subnacional al IVA nacional) ofrece un potencial de ingresos importante, si bien crea serias dificultades al comercio interestatal. Otros defectos son su probable regresividad y sus costos relativamente altos de administración y cumplimiento. Una variante podría ser un impuesto al valor añadido de las empresas individuales (calculado simplemente como el valor de las ventas menos el costo de los insumos). Tiene un buen potencial de ingresos, pero como no exime a las exportaciones ni grava a las importaciones, influye adversamente en la competitividad. 

· Podrían cobrarse impuestos específicos regionales o locales (o recargos sobre los impuestos específicos nacionales) sobre los combustibles, la electricidad, la telefonía celular y el turismo, etc. Estos impuestos específicos tienen un potencial de recaudación de ingresos relativamente bueno, pero en algunos casos (como en el impuesto al turismo), las bases se encuentran muy concentradas en ciertas localidades. También pueden ser perjudiciales para la competitividad.

Al mismo tiempo, los gobiernos subnacionales deben aprovechar mejor las fuentes de tributación existentes, sobre todo los impuestos a la propiedad inmobiliaria, que en casi todos los países están asignados a los gobiernos locales.

Estos últimos deberían invertir en la modernización de los registros de tierras y de propiedades (catastros) y en su actualización regular. Otras mejoras en la administración tributaria local podrían incluir el intercambio sistemático de información con la administración tributaria regional y local.

Por último, las reformas tributarias subnacionales deberían complementarse con reformas de los sistemas de transferencias intergubernamentales (para hacerlas menos discrecionales) y con controles más severos al endeudamiento subnacional (para eliminar las expectativas entre los gobiernos subnacionales de que serán rescatados en caso de sobrendeudamiento).

Estas reformas pueden inducir a los gobiernos subnacionales a explotar mejor las fuentes de tributación que les han sido asignadas. 

Las reformas de los impuestos sobre recursos no renovables

Los recursos naturales no renovables constituyen una fuente cada vez más importante de ingresos fiscales en muchos países de América Latina y el Caribe. Si bien se trata de un recurso bienvenido, la dependencia fiscal de estos ingresos plantea importantes retos.

Los ingresos fiscales provenientes de productos básicos son sumamente volátiles y tienden a socavar los esfuerzos para recaudar impuestos generales en el resto de la economía. Si se trata de recursos no renovables, con el tiempo se agotarán y los ingresos fiscales desaparecerán. Por lo tanto, es crucial que los responsables de las políticas planifiquen para el futuro y fortalezcan las demás bases tributarias a medida que estos recursos se van utilizando.

Hay un margen considerable para mejorar el diseño de los impuestos a los productos de recursos no renovables. Muchos países siguen dependiendo de sistemas tradicionales de regalías e impuestos sobre la renta.

Lamentablemente, los sistemas tradicionales distorsionan los incentivos para que el sector privado invierta y son propensos a frecuentes alteraciones, puesto que no están bien diseñados para captar las rentas extraordinarias cuando aumentan los precios de los productos básicos. Los sistemas de impuestos basados en los ingresos netos, las ganancias o las rentas de los productores privados son más adecuados para promover la inversión y la producción, sin sacrificar los ingresos fiscales actuales o futuros.

Estas reformas deben ir acompañadas de mayores esfuerzos para mejorar la transparencia en las industrias extractivas. Del buen diseño e implementación del sistema de impuestos a los recursos naturales no renovables depende crucialmente la equidad intergeneracional. 

Las reformas de los impuestos heterodoxos

Desafiando los preceptos de la teoría fiscal y económica, varios países de la región han utilizado diversos impuestos heterodoxos como mecanismos expeditos para enfrentarse a los desequilibrios fiscales.

Pertenecen a esta categoría los impuestos a las transacciones bancarias y a las exportaciones de productos primarios, el impuesto sobre la renta mínima y algunos regímenes simplificados para los pequeños y medianos contribuyentes.

Algunos de ellos han funcionado bien para aumentar los ingresos fiscales, pero sería un error considerarlos pilares del sistema fiscal. Han erosionado su propia base fiscal, así como también la base de otros impuestos, han generado distorsiones e ineficiencias considerables, y han desalentado la inversión y el crecimiento.

Además, se han convertido en una vía de desigualdad horizontal, al introducir un trato diferencial para empresas o individuos de condiciones económicas similares. Es necesario revisar estos impuestos, dado que no se pueden convertir en una fuente eficiente y permanente de recursos públicos para un sistema fiscal estable:

· El impuesto a las transacciones bancarias perjudica el tejido financiero, generando pérdidas en términos de profundidad financiera y eficiencia, y probablemente perjudicando a la actividad económica. Por lo tanto, su uso debería ser excepcional, moderado y pasajero. 

· Los impuestos a las exportaciones de los productos primarios, pese a ser una manera eficaz de captar y redistribuir rentas y una barrera que protege a los consumidores contra los aumentos externos de precios en el corto plazo, puede dañar las estructuras de producción y la actividad económica. Es necesario eliminar progresivamente estos impuestos, teniendo en cuenta las necesidades de solvencia fiscal. 

· El impuesto mínimo sobre la renta representa una alternativa para mitigar las imperfecciones del impuesto sobre la renta tradicional y las limitaciones de las administraciones tributarias. Sin embargo, distorsiona el sistema tributario, puede generar letargo administrativo y proporciona un pretexto para la proliferación de exenciones del impuesto sobre la renta general. No debería pensarse en él como un sustituto del impuesto sobre la renta, sino como un mecanismo de transición que a la larga debería desaparecer. 

· De la misma manera, los regímenes simplificados para los pequeños y medianos contribuyentes intentan superar las limitaciones de la administración tributaria y la escasa capacidad administrativa de muchos contribuyentes. Estas dificultades no se resuelven fácilmente. Por eso, estos regímenes probablemente estén aquí para quedarse. 

Sin embargo, el progreso en las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), sumado a la introducción de una contabilidad simplificada para las empresas de pequeña escala, han facilitado la declaración y los pagos tributarios. 

Por lo tanto, en lugar de pensar que beneficiarse de los regímenes simplificados es el estado normal para las pequeñas empresas, debería pensarse en hacer de esos regímenes un puente para que esas empresas entren al sistema impositivo general. Un desplazamiento de este tipo mejoraría la neutralidad fiscal, evitaría los incentivos de las empresas para seguir siendo pequeñas y fragmentadas, mejoraría la equidad horizontal e impulsaría la productividad. 

Recaudar no basta

En este libro se han presentado tanto el bosque como los árboles de los sistemas tributarios de América Latina y el Caribe. Si se tienen en la mira tanto los objetivos generales de recaudar ingresos, redistribuir el ingreso y fomentar la eficiencia, como los detalles de la administración y la implementación de la regulación, se verá que este volumen ofrece abundante información y criterios analíticos que serán de utilidad para que tanto los responsables de las políticas tributarias como los estudiosos del tema en cada país por igual puedan armar sus propios programas y propuestas de reforma tributaria.

El paso más importante que deben dar unos y otros es reconocer que los impuestos no conforman apenas una fuente de recursos fiscales, sino que constituyen un instrumento de desarrollo.

Tomado de:    “Recaudar no basta – Los impuestos como instrumento de desarrollo”. Capítulo 13.  Editado por Ana Corbacho, Vicente Fretes Cibils y Eduardo Lora. Banco Interamericano de Desarrollo.  Washington. 2012.

Banco Interamericano de Desarrollo *