Después del terremoto: estamos repitiendo los errores del pasado

El terremoto del 10 de agosto revivió la propuesta de copiar el Forec. Pero esa experiencia dejó cuatro lecciones que no se están cumpliendo: ordenar el territorio, controlar el precio del suelo, fortalecer el liderazgo público y asegurar los recursos.

Una evaluación rigurosa

Estos días a raíz del terremoto que afectó a 417 municipios del país, se han recordado las bondades del Forec (Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero), que fue la institución creada para responder a la catástrofe de 1999, con epicentro en Armenia. Sin mayor análisis se ha dicho que se debería copiar esta experiencia.

La Universidad Nacional, que tuvo una de las gerencias de la reconstrucción, realizó una evaluación del Forec titulada “El Forec como “Modelo” de Intervención del Estado, Armenia, Enfoques de la Reconstrucción, no. 6, Universidad Nacional, Centro de Investigación para el Desarrollo (CID), Bogotá”.

Aunque hubo logros relevantes, también se cometieron errores que deben evitarse.

El llamado a los actores privados (empresas, ONG, comunidades…) contribuyó a agilizar el manejo de los recursos, pero terminó privilegiando a los constructores privados sobre los interes públicos. Sin desconocer sus virtudes, el Forec no fue la panacea. Con excesivo optimismo se alcanzó a decir que prefiguraba un nuevo Estado. 

Ordenamiento del territorio

El Plan de Ordenamiento Territorial (Porte) de Armenia se aprobó el 24 de enero de 1999 (Acuerdo 124), un día antes del terremoto. Su formulación siguió los lineamientos de la Ley 388 de 1997. 

Lo obvio habría sido que la reconstrucción hubiera tenido como guia este proyecto de ordenamiento que, entre sus objetivos, buscaba reducir la segregación socieconómica en el espacio urbano. Esta mirada global e integral no se tuvo en cuenta. Se desconoció, en gran parte, por la presión de los propietarios privados, que lograron que se habilitaran zonas que en el Porte se habían definido como no urbanizables. 

La aprobación de construcciones de vivienda en estas áreas tuvo dos resultados perversos. Por un lado, los propietarios recibieron unas rentas inmerecidas e inesperadas. Y, por el otro, se mantuvo la segregación que aspiraba a reducir el Porte.

No se aprovechó la catástrofe para modificar el ordenamiento del territorio. Esta mirada de mediano plazo, que el Porte había elaborado de manera juiciosa, y sin afanes, fue despreciada por el Forec. No tiene sentido organizar un modelo de reconstrucción desconociendo la mirada global sobre el territorio.

En la respuesta actual al terremoto tampoco se está reconociendo la dimensión territorial. Es muy probable que se cometa un error peor que el de la reconstrucción de Armenia. El terremoto de estos días tuvo una extensión considerablemente mayor que la del Eje Cafetero. El alcance es de casi medio país. 

En el decreto de emergencia se incluyen 15 departamentos sin diferenciar las afectaciones de cada uno (Antioquia, Caldas, Cauca, Chocó, Quindío, Cundinamarca, Risaralda, Huila, Valle del Cauca, Tolima, Putumayo, Norte de Santander, Bolívar, Nariño y Sucre). Si la extensión del daño es de semejante magnitud, lo lógico es que la tragedia se aproveche para examinar el ordenamiento del territorio. En el decreto de emergencia no hay ni una sola palabra sobre el caos territorial que existe en el país. Todas las acciones propuestas son de muy corto plazo.

En el decreto de emergencia está ausente la geografía a pesar del enorme impacto regional de la tragedia. Si el énfasis se la reconstrucción termina siendo la vivienda, se volverá a repetir la equivocación de Armenia. 

De manera más precisa, la brecha entre Quibdó y Pereira no se podrá cerrar si en el lenguaje de todos los días se sigue repitiendo que el departamento del Chocó ea pobre, desconociendo que la biodiversidad del litoral Pacífico es única en el mundo. La nueva reconstrucción  no le está dando prioridad a la dimensión territorial. 

El nombre de “plan Marshall” únicamente tendría sentido si se contempla el conjunto del territorio. El proyecto nacional únicamente se puede construir cerrando brechas, de tal forma que haya convergencia en las condiciones de vida de los hogares de todas las regiones del país.

Los precios de suelo

En la reconstrucción del Eje Cafetero la dinámica privada terminó halando los precios del suelo a favor de los propietarios, y ello redujo los alcances del subsidio. Esta restricción se reflejó en una disminución del área de las viviendas. 

De acuerdo con el CID, “… el considerado como modelo de reconstrucción del Eje Cafetero no tuvo una dimensión de lo público en la medida en que no intervino el precio de la tierra, mientras se contaba con todos los instrumentos legales para hacerlo. Este fue el pecado original del ‘modelo Forec’”.

La demanda estimulada por los subsidios subió el precio del suelo, y este mayor valor fue aprovechado por los propietarios. También, como está sucediendo ahora en Pereira y Manizales, aumentó el valor de los alquileres. En Armenia los arrendatarios se rebelaron y crearon una organización potente, que exigió subsidios, y un tratamiento que no fuera discriminatorio frente al de los propietarios.

El terremoto genera, inmediatamente, una escasez de suelo. Y por esta razón, la reconstrucción se tiene que plantear, ante todo, como una intervención urbanística incluyente. No se puede concebir solamente como una política de vivienda. Más allá de ofrecerle una solución habitacional a cada familia, es la oportunidad para repensar el ordenamiento urbano. En este proceso es fundamental la vigilancia estatal sobre el precio del suelo.

Como dice el informe: “Al no existir un control de los precios, ni una clara voluntad de intervención, la localización de los proyectos de vivienda no altera el patrón general de segregación socioespacial típico de las ciudades colombianas. Con excepción de la localización de la Ciudadela Simón Bolívar, los demás proyectos se construyeron allí donde los propietarios ofrecieron y no en el mejor sitio desde el punto de vista técnico y social”.

El desprecio por los políticos

El Forec, dice el CID, “siempre mantuvo una especie de guerra soterrada con los políticos”. Estuvo inspirado en una lógica anti política, de profunda desconfianza con los poderes existentes. Uno de los gobernantes afirmó indignado, “se hace política en nombre de la anti política”. El alcalde de Calarcá amenazó con renunciar si Fenavip no se retiraba de su municipio.

Para Luis Carlos Villegas, presidente del Consejo Directivo del Forec, siempre fue claro que la reconstrucción se debería realizar sin políticos. Al hacer el balance de la gestión del Fondo afirmó que “… si no se hubiera armado el esquema así, muy probablemente el aparato clientelista se las habría arreglado para sacar una buena tajada del presupuesto y para controlar a su manera la acción de la reconstrucción».

En lugar de confiar en los políticos convencionales, todo el peso se puso en las ONG y en las llamadas organizaciones sociales. Pero en este proceso vuelve la discusión eterna sobre el significado de la participación y, además, se olvida que las ONG también tienen intereses propios, y en lugar de representar a la sociedad, se representan a sí mismas.

Las sospechas frente a la case política genera dinámicas de desinstitucionalización que no son convenientes. Se consideró a las organizaciones de la sociedad civil como “constitutivas esenciales del orden, la confianza y la productividad”.

El actual terremoto ha despertado el sentimiento moral del altruismo, y la solidaridad ha sido notoria. Pero ello no desvirtúa la relevancia de lo público que, a diferencia de lo sucedido en Armenia, debe llevar el liderazgo.

Fianciación y concurrencia de recursos 

Antes, como ahora, la financiación proviene en su gran mayoría del nivel nacional de gobierno. Pero después de 30 años, las ciudades grandes e intermedias han desarrollado capacidades financieras importantes, y han consolidado dinámicas institucionales que no existían en 1999. Por esta razón es fundamental que en esta oportunidad la concurrencia de recursos esté articulada a programas estratégicos. Hasta ahora el gobierno no ha transmitido ningún mensaje en esta dirección.

La administración entrante se equivoca al considerar que el gasto público es excesivo, y que no es conveniente aumentarlo. Con esta lógica no se está pensando en una reforma tributaria integral – que incluya Nación, departamentos y municipios -, ni en proyectos de inversión ambiciosos que correspondan con un “plan Marshall”. 

Las alternativas de financiación que se proponen en el decreto de emergencia son temporales y ad hoc: utilizar recursos Fondo de Ahorro y Estabilización del Sistema General de Regalías a título de préstamo, aprovechar inmuebles de la Sociedad de Activos Especiales (SAE), ampliar el cupo de obras por impuestos.

El debate sobre la financiación debe reconocer que el gasto público no se puede bajar. Que es necesario gastar más y mejor. Es indispensable examinar la eficiencia del gasto, dejando de lado la obsesión por la revisión contable de los microproyectos, y pensando en las razones que impiden que en el país existan proyectos estratégicos, de carácter regional. La participación del gasto del Gobierno Nacional Central en el PIB es de 22%, mientras que en Estados Unidos el gasto público representa el 41% del PIB, y en Europa puede ser superior al 45%, dependiendo del país.

También se ha hecho evidente que aunque la prevención de riesgos ha mejorado, todavía no se han construido unas instituciones robustas. El organigrama del Forec se cambió tres veces porque fue un proceso de ensayo y error, en medio de las urgencias del momento. Claramente, nadie sabe cuándo será el próximo terremoto, pero todos sabemos que habrá un nuevo sismo. Esta certeza debería ser suficiente para estar preparados y no improvisar. El sistema de prevención y atención de desastres sigue siendo débil.

En resumen: el terremoto del 10 de agosto volvió a recordarnos que reconstruir exige mucho más que levantar viviendas: exige ordenar el territorio, controlar el precio del suelo, fortalecer el liderazgo público y asegurar los recursos antes de que llegue la próxima tragedia.

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