El problema de las drogas en las Américas – 2013

En los últimos dos años el debate hemisférico sobre las políticas de drogas se ha hecho mucho más activo e intenso. Parece haber una actitud más abierta a entablar un diálogo acerca de las actuales políticas y, en algunos sectores, una disposición a experimentar enfoques no tradicionales hacia el tema.

Los intensos niveles de violencia asociados al narcotráfico –especialmente en países afectados por la producción, tránsito y tráfico de drogas ilegales– han sido el factor principal de alarma que ha llevado a las autoridades del más alto nivel a involucrarse de manera más activa en este debate.

Otros factores determinantes de esta nueva actitud han sido los cambios en los patrones de consumo de drogas en el Hemisferio, la mayor prevalencia de este consumo, la violencia que afecta a los grupos más vulnerables de la sociedad y la demanda creciente de servicios de salud para el tratamiento de las adicciones.

Líderes hemisféricos, ex Jefes de Estado, académicos y representantes de la sociedad civil, preocupados por el impacto de la violencia relacionada con las drogas y el continuo flujo de drogas en la región, han promovido la adopción de políticas orientadas a reducir la importancia de la justicia penal en el control de éstas.

Informes emanados de grupos de alto nivel como la Comisión Global sobre Políticas de Drogas, al enfatizar la necesidad de reducir los daños a la salud, la seguridad y el bienestar de los individuos y la sociedad, favorecen la óptica de tratar el consumo de drogas como una cuestión de salud pública, de reducir el consumo con campañas de prevención basadas en la evidencia y de alentar la experimentación con modelos de regulación legal de ciertas drogas, entre otras recomendaciones.

Sin embargo, al mismo tiempo se escuchan otras voces que plantean que es prematuro dar por fracasados los enfoques actuales sobre el tema. Sin dejar de reconocer que ha habido deficiencias en su aplicación, estos planteamientos sostienen que los países están comenzando a implementar a nivel nacional políticas consistentes con la “Estrategia Hemisférica de Drogas” y su “Plan de Acción 2011 – 2015”, adoptados en 2011 por los Estados miembros de la Comisión Interamericana contra el Abuso de Drogas (CICAD) de la Organización de los Estados Americanos.

Esta Estrategia plantea un enfoque integrado y balanceado para la elaboración de políticas de drogas, que enfatiza la reducción de la oferta y la demanda poniendo atención especial a medidas de control y cooperación internacional de manera consistente con las Convenciones de las Naciones Unidas sobre la materia.

Existen puntos de consenso entre ambos tipos de planteamientos: los dos coinciden en reconocer que la dependencia de drogas es una enfermedad crónica (o recurrente) que requiere la respuesta de un tratamiento de salud pública; coinciden, igualmente, en la necesidad de promover el control de drogas sobre la base de evidencia e incorporando los temas de género y la participación de la sociedad civil en la definición de las políticas. De igual manera ambos se concentran en la dimensión humana del problema al no caracterizar al consumidor de drogas como objeto del sistema de justicia penal exclusivamente y al promover alternativas al encarcelamiento de personas dependientes de drogas que hayan cometido delitos.

En la medida que avanza el debate es posible advertir, empero, que no obstante el interés internacional que suscita el problema y de todos los recursos que se han destinado a su análisis, es poco lo que sabemos acerca de lo que funciona bien y cómo utilizar buenas prácticas que no sólo son conocidas sino que están disponibles para uso o réplica.

Contamos con muchos buenos ejemplos de ello. Se trata de iniciativas que permiten enriquecer el diálogo y que pueden inspirar a cada país a entender cómo se pueden enfrentar con éxito los diferentes desafíos de las drogas de acuerdo a su propio contexto y sus características económicas, políticas y sociales.

Se puede citar, por ejemplo:

• la recuperación de la presencia de Estado en áreas rurales y corredores de drogas en Colombia;
• los casos de la policía con orientación comunitaria en Nicaragua y Brasil;
• el desarrollo alternativo como en el caso del Modelo San Martín en el Perú;
• la despenalización de la tenencia para consumo personal en muchos países (que no ha incrementado el consumo y ha reducido la carga sobre los consumidores y el sistema judicial);
• las innovaciones en la jurisdicción penal y la prevención de sobredosis en Estados Unidos;
• el intercambio de agujas y otros programas de reducción de daños para evitar el uso inseguro y la transmisión del VIH en Canadá;
• el control social para contener el cultivo de la coca en Bolivia;
• el desarrollo de Normas Internacionales para la Prevención del Consumo de Drogas por parte de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito;
• y la construcción de instituciones fuertes para promover la salud en Chile y Costa Rica.

Adicionalmente, hemos logrado un mejor entendimiento de muchos factores relacionados con la iniciación y consumo continuo de drogas, así como un mayor conocimiento científico sobre los factores de riesgo que contribuyen a explicar por qué una minoría de usuarios eventualmente desarrolla un consumo problemático.

También entendemos mejor el contexto y las normas sociales en las que es más probable que la dependencia se desarrolle y genere daños a las personas y en la comunidad en general.

Sabemos, además, que los patrones de consumo se están modificando. Por ejemplo, el consumo de la cocaína está incrementándose en el Cono Sur y disminuyendo en los Estados Unidos, en donde el consumo de cannabis está aumentando y el uso indebido de las drogas farmacéuticas legales se ha convertido en la preocupación principal.

Sobre Estados Unidos se puede agregar que si bien el consumo de cannabis permanece ilegal en la mayor parte de este país, se percibe un cambio en la opinión pública, que se tradujo en el voto de 2012 para legalizar esta sustancia en dos estados y que se expresa también en que la mayoría de los ciudadanos apoya su legalización y regulación. No ocurre lo mismo con la opinión pública de la mayoría de los otros países del hemisferio.

La creciente preocupación sobre el tema de los medios de comunicación en muchos países, incluyendo los medios sociales, da cuenta de un mundo mucho más consciente de la violencia y del sufrimiento relacionado con el problema de las drogas. Existe un mayor conocimiento de los costos humanos y sociales no solo del consumo sino también de la producción y del tránsito de sustancias controladas.

El mundo es consciente, además, de la enorme estructura económica ilícita promovida por las ganancias del negocio ilegal de las drogas. Un negocio y unas ganancias que distorsionan las economías, enriquecen y empoderan al crimen organizado y generan corrupción en el sector público.

Parte de esa preocupación se vuelca también sobre los costos económicos y sociales de las leyes y políticas promulgadas para controlar las drogas. Se señala que las inversiones destinadas a expandir las capacidades policiales, judiciales y penales desarrolladas a ese efecto pueden ir en detrimento de las inversiones en salud, educación y otros bienes sociales.

Este último tipo de reclamos cobra mayor vigor cuando se constata que las formas en que el problema de las drogas afecta a nuestros países es diversa y por lo tanto son también diversas las formas de reaccionar a él y los efectos que esas reacción puedan tener.

A nivel interno, algunos países afrontan tendencias relativamente altas de consumo de drogas ilícitas y sus consecuentes problemas relacionados con aspectos como la salud pública y la criminalidad. Otros países no son consumidores principales de sustancias controladas, pero tienen tasas mayores de violencia que se relacionan en parte con la acción de las fuerzas del orden en contra de la producción, el tráfico y el tránsito de drogas ilegales y sus efectos en materia de violencia criminal.

Mientras que algunos países tienen mayores recursos y mayor fortaleza institucional para enfrentar mejor los daños relacionados con el mercado ilegal y con el consumo de drogas, así como para asumir los costos que se derivan de su control, otros países enfrentan mayores dificultades al lidiar con estos problemas.

Por eso, las políticas que pueden ser útiles para algunos países (como reducir los recursos destinados al control del tránsito, por ejemplo) pueden ser percibidas por otros países como extremadamente dañinas, lo que haría muy difícil la cooperación internacional. No hay duda, entonces, que en las discusiones del futuro sobre políticas de drogas podemos seguir encontrando no sólo acuerdos, sino también importantes desacuerdos.

Se pueden destacar, no obstante, importantes progresos. Existe una mejor comprensión de la dependencia de las drogas, que se enfrenta ahora como un problema de salud pública. El consumo de cocaína se ha reducido en mercados que han sido históricamente significativos. Se ha logrado desmantelar enormes organizaciones de tráfico de drogas y sus líderes han sido procesados y condenados.

Los países han establecido unidades de inteligencia financiera para combatir el lavado de activos. Han mejorado los mecanismos de cooperación internacional.

Más de la mitad de los países del Hemisferio tienen estrategias nacionales vigentes para el control de las drogas. Los programas de prevención a nivel de escuela primaria y secundaria se han incrementado. Los países han expandido su habilidad de llevar a cabo encuestas nacionales periódicas sobre la prevalencia de las drogas. Se han reforzado, por último, el Estado de derecho y las reformas judiciales en varios países.

La otra cara de la moneda es que la financiación para programas de control de drogas sigue siendo débil, especialmente en lo que concierne a la prevención y el tratamiento. Aunque las incautaciones han aumentado, el flujo general de drogas sigue estable y robusto. Los programas de desarrollo alternativo han logrado algunos éxitos locales que no han sido extendidos a nivel nacional.

Conscientes de todas estas realidades y de los desafíos que ellas plantean, las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas decidieron dar un paso adelante en la búsqueda de caminos para desentrañar sus complejidades y avanzar en fórmulas que den lugar a una mayor efectividad en su manejo. Para cumplir con tal propósito se confirió un mandato explícito a la Organización de los Estados Americanos.

El propósito de este Informe Sobre el Problema de las Drogas en las Américas es dar cumplimiento a ese acuerdo y satisfacer ese mandato. Nos proponemos con él asistir a las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas en la definición de un marco de referencia para el tratamiento de este problema en sus países, así como para futuras políticas y acciones multilaterales.

Para cumplir esta tarea de la manera más amplia y útil posible, decidimos adoptar dos enfoques, a la vez distintos y complementarios.

• Por una parte, realizar un amplio estudio técnico del consumo, producción, tránsito, comercio y dimensión del negocio de las drogas en el Hemisferio, examinando al mismo tiempo las políticas públicas adoptadas para enfrentar los problemas, de salud pública, ilegalidad y violencia que suscitan, así como su impacto social y político en nuestras sociedades. Hemos denominado a ese aspecto del Informe, Informe Analítico.
• Como un complemento necesario de éste decidimos desarrollar también un Informe de Escenarios en el que, a diferencia de aquel, no se muestra la realidad que es sino la que podría ser. Lo elaboramos sobre la base de las opiniones y visiones de futuro de académicos, líderes políticos, líderes sociales y expertos de todo el continente, que representan todas las vertientes del problema y que contribuyeron con entusiasmo a este esfuerzo.

El Informe Analítico que se presenta en este volumen es una síntesis de todos los estudios – que también son publicados como anexos – realizados por grupos de profesionales de alta competencia que se abocaron a esa tarea durante la segunda mitad de 2012. Se presenta dividido en 10 Capítulos que inician con una definición del tema que nos preocupa y una explicación de cómo abordaremos su análisis.

Comenzamos ese análisis, en el Capítulo 2, por el examen de las razones que llevaron a la sociedad a preocuparse por el consumo de ciertas sustancias y a decidir controlarlas, esto es a los efectos de las drogas sobre la salud humana.

Conscientes de que esa decisión, si bien necesaria, dio lugar a la actividad económica ilícita destinada a abastecer la demanda de productos prohibidos, dedicamos los capítulos 3,4,5 y 6 al examen detenido de las formas como, en nuestro continente, tiene lugar el cultivo, la producción, la distribución (o tránsito) y la venta final de sustancias controladas. En el contexto de ese examen nos detenemos en la revisión del volumen y las distintas formas que adopta la actividad así como su impacto ambiental y la reacción del Estado, sus consecuencias y limitaciones.

El capítulo 7 está dedicado al estudio del consumo de las diferentes drogas que son usadas en nuestros países, analizando en particular las razones que llevan a los seres humanos a consumirlas, a las formas de tratamiento y prevención posibles y practicadas en la actualidad y a sus efectos sobre la exclusión social y el ejercicio de los derechos humanos, además de la reacción de nuestros Estados, sus consecuencias y limitaciones.

En el Capítulo 8 se exponen con detalle las diferentes formas de violencia criminal asociadas a las diferentes etapas de la cadena de valor de la economía ilegal de drogas, incluida aquella que se presenta en la fase de consumo de esas sustancias. En particular nos detenemos en la consideración de las posibles razones que explican por qué esa violencia se hace presente con mayor intensidad y virulencia en algunos países y no en otros, así como en la necesaria comparación entre la letalidad del consumo de drogas y la letalidad de la acción criminal.

El Capítulo 9, a su vez, está dedicado al examen de las alternativas legales y regulatorias frente al problema, en particular sus orígenes y características, las tendencias actuales a la despenalización, reducción de sanciones y legalización, los posibles costos y beneficios de estas distintas alternativas así como a la revisión de otras alternativas distintas a la acción en el plano jurídico.

Finalmente en el Capítulo 10 ofrecemos nuestra propia contribución al diálogo que se inicia con la presentación de este Informe, exponiendo los criterios que nos llevan a concluir que el problema de las drogas en las Américas es un tema hemisférico que se expresa en un proceso único el cual, sin embargo, admite tratamientos distintos en cada una de sus fases y en los países en los cuales ellas tienen lugar.

Concluimos igualmente que no existe una relación indisoluble entre el problema de las drogas y la situación de inseguridad en que viven muchos ciudadanos de las Américas, aunque esta es diferente para cada país o grupo de países y que la inseguridad afecta más a aquellas sociedades en las cuales el Estado no esta en condiciones de entregar respuestas eficaces.

Enfatizamos, igualmente, la necesidad de enfrentar el consumo de drogas con un enfoque de salud pública. Finalmente concluimos también que el problema de las drogas debe ser abordado de manera diferenciada y flexible entre nuestros países, en función de la forma cómo éste los afecta en particular.

Abordar la complejidad del problema de las drogas requiere consultar muchos puntos de vista distintos y permitir que las ideas fluyan en el ambiente más abierto posible. A ese propósito obedece la segunda parte de nuestro informe, que hemos llamado Informe de Escenarios.

Para construir el Informe de Escenarios reunimos, junto a nuestros asociados de Reos Partners y Centro de Liderazgo y Gestión, un grupo de numerosos especialistas y personas vinculadas vitalmente al tema —  intelectuales, autoridades, especialistas en salud pública, líderes sociales y comunitarios  — que interactuaron para imaginar el posible desarrollo futuro del Problema.

Como somos conscientes también de que no existe un solo futuro, sino que muchos futuros que se construyen sobre la base de nuestras decisiones del presente, ofrecemos cuatro posibilidades sobre lo que podría llegar a ser en el futuro el “problema de las drogas” en las Américas.

Ninguna de ellas representa lo que será ni lo que queremos que sea, pero todas ellas podrían llegar a ser de ocurrir algunos hechos y de adoptarse determinadas decisiones políticas. Conocer esas posibilidades, analizar sus causas y efectos, sacar conclusiones respecto de ellas, es una tarea que juzgamos no solamente útil sino que necesaria para nuestra reflexión individual y colectiva sobre el Problema.

Tres de los cuatro escenarios expuestos –“Juntos”, “Caminos” y “Resiliencia”– describen distintas alternativas de futuro según se ponga el acento en el fortalecimiento institucional, la experimentación con modificaciones legales o la capacidad de reacción ante el problema desde la comunidad.

El cuarto, “Ruptura”, nos advierte sobre lo que podría ocurrir si no somos capaces en el corto plazo de arribar a una visión compartida que nos permita sumar nuestros esfuerzos para enfrentar el problema, respetando al mismo tiempo nuestra diversidad frente a él.

De cada uno de estos escenarios surge una gran variedad de oportunidades y desafíos colectivos y multilaterales que deben ser los factores sobresalientes del debate posterior. En las drogas, como en cualquier otro problema social complejo, existe una amplia gama de motivaciones y convicciones que influyen mucho en el tejido social. Por ende, los escenarios son un buen punto de partida para que nuestros líderes, y nuestros pueblos en última instancia, definan rumbos colectivos y sostenibles en medio de la diversidad.

Tanto el Informe Analítico como el Informe de Escenarios que componen este Informe Sobre el problema de las Drogas en las Américas son el resultado del esfuerzo colectivo de un gran número de especialistas, líderes sociales, académicos, políticos, empresarios y servidores públicos de todos los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos, así como de la inestimable colaboración del personal de la Secretaría General de nuestra Organización. A todos ellos va mi reconocimiento y mi agradecimiento por el generoso despliegue de sus capacidades empleado en llevar a buen fin este esfuerzo colectivo.

De esta forma hemos respondido al mandato explícito que la Sexta Cumbre de las Américas nos confiriera. Al otorgarnos el privilegio de elaborar este Informe, las Jefas y Jefes de Estado de nuestro continente nos asignaron una alta responsabilidad pero a la vez nos definieron límites muy precisos para responder a ella. Por ello en este Informe exponemos hechos que sirvan a la toma de decisiones, pero no imponemos soluciones. Ello les corresponde a nuestros líderes, quienes podrán contar en el debate futuro con una base firme para sus deliberaciones.

Este Informe no es, por lo tanto, una conclusión, sino sólo el inicio de un debate largamente esperado.

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* Secretario General de la Organización de los Estados Americanos.

Tomado de: “El Problema de las Drogas en las Américas”.  OEA. 2013.

Para acceder al documento completo en pdf, haga click aquí.

http://www.oas.org/documents/spa/press/Introduccion_e_Informe_Analitico.pdf