​Implementación, refrendación y "fast track": ¿de qué se trata cada uno? - Razón Pública

​Implementación, refrendación y «fast track»: ¿de qué se trata cada uno?

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Corte constitucional

José Gregorio HernándezEn los afanes de la paz que acaba de firmarse, unas cosas quieren hacerse pasar por otras cosas. Pero ni la implementación equivale al procedimiento abreviado (o fast track), ni el apoyo político del Congreso es lo mismo que la refrendación popular. 

José Gregorio Hernández Galindo*

Las palabras

Es necesario aclarar algunos conceptos que han circulado reiteradamente en relación con el Acuerdo Final firmado entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

En primer término, resulta indispensable diferenciar entre “control político”, “refrendación popular”, “fast track” e “implementación” de los acuerdos, que son los vocablos más utilizados en estos días por los voceros oficiales y por los medios de comunicación.

¿Control político o refrendación?

Una de las funciones esenciales del Congreso es ejercer el control político sobre el gobierno y la administración. Esta atribución tiene varias manifestaciones y la Constitución señala varios mecanismos para ejercerla, como decir:  

  • Las citaciones a ministros y a directores de Departamentos Administrativos y superintendentes;
  • Los debates en las comisiones y plenarias de las Cámaras;
  • La aprobación de los tratados y convenios internacionales;
  • La moción de censura en relación con los funcionarios;
  • El examen de los decretos que declaran estados de excepción.

Como lo han dicho los filósofos políticos, en especial Locke y Montesquieu, estos son frenos y contrapesos para evitar la concentración y el abuso del poder. .

Que el gobierno haya llevado al Congreso el Acuerdo Final es, entonces, una forma de someterse al control político, que en este caso tiene especial trascendencia por los muchos compromisos contraídos al firmar el Acuerdo y por lo que significa un proceso de paz para Colombia tras medio siglo de violencia.

Viene ahora la etapa de cumplimiento de lo convenido.

Ahora bien, el control político del Congreso no se debe confundir con la refrendación popular que, como la palabra lo dice, corresponde privativamente al pueblo. Esta es una institución democrática que en nuestra legislación se da por cualquiera de los mecanismos de participación del pueblo en las decisiones que lo afectan (Preámbulo y artículos 1, 2, 3, 95, 103 y 104 de la Constitución). El titular de la soberanía es el pueblo.

Debe tenerse claro que, aunque los congresistas representan al pueblo para el ejercicio de su soberanía, el artículo 3 de la Constitución señala de manera perentoria que aquellos, cuando el pueblo no obra directamente, tan solo lo pueden hacer "en los términos que la Constitución establece".

Y la Constitución no prevé para el Congreso la función de refrendar acuerdos de paz ni de obrar como apoderado ni como sustituto del pueblo para un mecanismo de participación como el plebiscito o el referendo. Estos mecanismos son expresiones de la democracia directa o participativa y las atribuciones del Congreso son propias de la democracia representativa o indirecta.

El presidente de la República no estaba obligado a convocar un plebiscito. Pero lo hizo y ganó el No. Por ende, había que negociar un nuevo acuerdo. El gobierno hizo algunas consultas con los dirigentes políticos que se habían opuesto al anterior y se reunió otra vez con las FARC en La Habana. Resultado: el nuevo Acuerdo Final.

Pero como en el derecho “las cosas se deshacen como se hacen”, si el pueblo negó el primer Acuerdo lo natural y lógico es que, si se quiere la “refrendación popular” del nuevo Acuerdo (como lo exige el artículo 5 del Acto Legislativo 1), la refrendación la haga el mismo pueblo que lo negó en un primer momento, para ver si ahora acepta y respalda las nuevas cláusulas.

El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua dice de “refrendar” lo siguiente: “Autorizar un despacho o documento por medio de la firma de persona hábil para ello”. Y la Enciclopedia Universal Ilustrada Espasa-Calpe define “refrendar” como “legalizar un despacho o documento por medio de la firma de persona autorizada para ello”. Y en este caso, el autorizado es el pueblo.

La implementación

Realización de Acuerdos de Paz entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
Realización de Acuerdos de Paz entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. 
Foto: Presidencia de la República

En este momento el Acuerdo Final está en firme porque lleva la firma del jefe del Estado y no ha sido suspendido ni anulado por las cortes. Por lo tanto exige la expedición de numerosas normas para su puesta en marcha, unas de orden constitucional, otras de nivel legislativo y otras de naturaleza administrativa.

Ya han culminado las etapas de negociación y firma, y el documento resultante del proceso ha obtenido el respaldo político del Congreso. Desde el punto de vista jurídico, tanto el gobierno nacional como la guerrilla quedaron obligados a cumplirlo.

Viene ahora la etapa de cumplimiento de lo convenido. Desde el punto de vista del Estado, este cumplimiento se da mediante la expedición de las disposiciones que desarrollen e implementen los acuerdos.

Pero, desde luego, en el Estado de Derecho colombiano el presidente de la República no lo puede hacer todo solo. Aparte de expedir los actos administrativos (decretos ordinarios y resoluciones) que están a su cargo, el gobierno cumple su función presentando al Congreso e impulsando ante él, por conducto de los ministros, los proyectos correspondientes. Después le corresponde al Congreso aprobar o negar los proyectos de ley o de actos legislativos por medio de los cuales se modifica la Constitución, en este caso con el objetivo de desarrollar e implementar el Acuerdo Final. Para ello, la misma Constitución establece unos trámites, unos requisitos formales y unos términos, y el Congreso los debe observar estrictamente al actuar en ejercicio del poder de reforma y de la función legislativa ordinaria.

El Congreso aprobó el Acto Legislativo 1 de 2016, que, para los efectos del Acuerdo de paz, previó un procedimiento abreviado (en inglés fast track) y unas facultades extraordinarias para que el jefe del Estado pueda expedir decretos con fuerza de ley. Pero en el artículo 5 de este los congresistas introdujeron a última hora una condición según la cual para que este Acto Legislativo entrara en vigencia se requería "la refrendación popular" – no la del Congreso sino la del pueblo-.  

El segundo Acuerdo, firmado en el Teatro Colón el 24 de noviembre, no ha pasado por la votación del pueblo. 

Pues bien: el pueblo dijo No en el plebiscito del 2 de octubre sobre el Acuerdo del 26 de septiembre. Y el segundo Acuerdo, firmado en el Teatro Colón el 24 de noviembre, no ha pasado por la votación del pueblo. Aunque hay Acuerdo y este ha sido avalado políticamente por el Congreso, lo cierto es que no hay, hasta ahora, refrendación popular como lo exige el artículo 5 de la norma.

La Corte Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad del artículo 5 del Acto Legislativo. Pero no lo ha hecho y por tanto el Acto Legislativo, el procedimiento abreviado y las facultades extraordinarias que este contempla no han entrado en vigencia. Así que, por ahora, hay que aplicar los procedimientos ordinarios.

El procedimiento abreviado

Refrendación por voto popular.
Refrendación por voto popular.  
Foto: Wikimedia Commons

Apenas pocos días han transcurrido desde la firma del segundo Acuerdo Final y ya algunos voceros de las FARC se quejan de incumplimiento por parte del gobierno. A su vez, el gobierno, algunos políticos y ciertos columnistas proclaman que la etapa de implementación no ha podido comenzar porque no está vigente el mal denominado fast track o procedimiento abreviado para expedir las normas respectivas.

Pero esas afirmaciones no son exactas. El apoyo político del Congreso es un hecho cumplido, pero de aquí no se sigue que este apoyo tenga los efectos que el gobierno le quiere atribuir.

El procedimiento abreviado entrará a regir solamente si la Corte Constitucional declara inexequible el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2106. O si se convoca a un nuevo plebiscito o referendo y gana el Sí. Entre tanto, se debe aplicar el régimen actual contemplado en los artículos 157 y siguientes de la Constitución para las leyes (y eso puede tomar cinco o más meses) y el 375 para hacer reformas constitucionales (lo cual puede exigir un año o más, ya que los actos legislativos deben ser aprobados en dos períodos ordinarios y consecutivos).

Tampoco puede achacarse a la Corte Constitucional la responsabilidad de que el procedimiento abreviado y las facultades extraordinarias se estén demorando. Esa corporación tiene términos que han sido previstos por la propia Constitución, y no se los puede imponer el presidente de la República.

La Sala Plena puede decidir dar prioridad al tema en el orden del día. Pero, por seriedad y responsabilidad, allá no se vota por “pupitrazo” como en el Congreso. La Corte tiene que debatir el tema, como lo está haciendo, particularmente porque se trata de un asunto tan trascendental. La Corte es un tribunal independiente, está mal que se la presione y es peor que funcionarios oficiales quieran visitar a los magistrados para “convencerlos” de votar en cierto sentido. ¿Qué se debe hacer ahora? Esperar el fallo y acatarlo. Nada más.

 

* Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace.

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