Ante la politización y los bandazos en el rumbo de la Fiscalía, vuelven a circular proyectos sobre quién debe elegir al Fiscal y quién debe investigarlo y juzgarlo. Qué dicen esos proyectos y por qué se necesita una reforma integral.
José Gregorio Hernández Galindo*
Los proyectos anunciados
Son muchas las reformas que, en estos treinta años se han introducido a la Constitución de 1991. Pero también son muchos los proyectos de reforma que están sobre la mesa, entre ellos, varios referentes a la Fiscalía General de la Nación, y, en concreto, a su cabeza, el Fiscal General.
-En marzo de este año, varios congresistas presentaron un proyecto que modificaría el artículo 249 para dejar en claro que el período del Fiscal será institucional (no personal), añadiendo que su elección, si bien seguiría en cabeza de la Corte Suprema de Justicia, se efectuaría mediante terna elaborada por el presidente, a partir de una convocatoria pública. Para evitar que el cargo sea usado como trampolín, el proyecto señalaba que el fiscal no podría aspirar a cargos de elección popular, sino un año después de culminar su período.
-En abril, congresistas de la oposición radicaron otro proyecto, orientado a sacar al Fiscal de la lista de aforados especiales ante la Comisión de Acusaciones, la Cámara y el Senado. Es un fuero que hoy comparte el Fiscal con el Presidente de la República y los magistrados de las altas cortes, según el cual, antes del proceso penal en la Corte Suprema de Justicia, se debe pasar por la etapa política en el Congreso, que casi nunca prospera, lo cual genera impunidad. Ahora proponen que la acusación vaya directamente a la Corte y que ella se encargue del juzgamiento por hechos u omisiones del Fiscal en el ejercicio del cargo, ya sin el paso previo por la instancia política.
Sobre esa instancia política, cabe recordar que los funcionarios mencionados gozan del fuero constitucional especial, según el cual, una vez investigados por la Comisión de Acusaciones y si la plenaria de la Cámara los acusa ante el Senado, este podrá destituirlos y privarlos o suspenderlos en el ejercicio de sus derechos políticos. El Senado debe además decidir si hay mérito penal para que sean juzgados por la Corte Suprema de Justicia.
El mismo proyecto de la oposición propone que el Fiscal sea elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. El proyecto también establece que “no podrá ser elegido como Presidente o Vicepresidente de la República el ciudadano que cuatro años antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación”.
-A finales de septiembre se informó que la Comisión Primera del Senado había aprobado en primer debate un proyecto que cambiaría la manera de elegir al Fiscal: al contrario de lo que hoy ocurre, la Corte Suprema presentaría la terna y el Presidente de la República escogería de ella el nombre del Fiscal. Eso no cambiará mucho las cosas, pero es equivocado lo que sostienen algunos congresistas del partido de gobierno sobre ese proyecto de reforma: que “es un peligro para la democracia”, por cuanto estiman que si la Corte Suprema envía la terna, se “afecta el sistema de frenos y contrapesos, lo que puede prestarse para hacer persecución política, incluso contra el expresidente Álvaro Uribe”. Eso es personalizar los proyectos de reforma, que son de interés general e institucional. En todo caso, sí se necesita una reforma mucho más amplia, integral y coherente.
Algunos congresistas del partido de gobierno han dicho que el proyecto anterior “es un peligro para la democracia”, pues “que la Corte Suprema envíe la terna, afecta el sistema de frenos y contrapesos, lo que puede prestarse para hacer persecución política, incluso contra el expresidente Álvaro Uribe”. Eso es personalizar los proyectos de reforma, y no está bien.
Pero sí se necesita una reforma mucho más amplia, integral y coherente.
Un fiscal independiente
Como lo muestra el creciente debate sobre la pérdida de independencia de los últimos fiscales generales, el procedimiento de postulación y elección de quien haya de ejercer tan delicado cargo está necesariamente vinculado con el fuero de investigación y juzgamiento. Y lo mismo sucede con el Procurador y el Contralor General.
En efecto, estos tres empleos exigen plena certeza sobre la autonomía de quienes los desempeñan, no solamente en relación con el Gobierno, sino también frente a intereses empresariales, económicos, financieros o de otra índole. Solamente eso —particularmente en el caso de la Fiscalía— se aviene a los postulados de justicia e igualdad de todos los ciudadanos ante la ley.
En tal sentido, hoy por hoy, la opinión predominante en el país reclama una reforma constitucional que asegure, por ejemplo, la presentación de ternas o listas de candidatos para cuya conformación, en vez de los vínculos de amistad o afinidad política, sean tenidos en cuenta factores como las hojas de vida, la preparación académica, el conocimiento, la experiencia, la especialidad, los antecedentes penales y disciplinarios. Es muy importante que a tan altas dignidades se llegue por mérito, no por recomendación, apoyo o simpatía partidista.
Un fuero que no funciona
En lo que toca con la investigación y el juzgamiento, lo primero que debe decirse es que la actual configuración de los fueros —compleja en alto grado—, unida a la falta de una política criminal coherente y a la coexistencia de sistemas penales yuxtapuestos, ha dado lugar a la impunidad, a la discriminación y a la posibilidad de que algunos funcionarios puedan escoger a sus investigadores y a sus jueces.
La opinión predominante en el país reclama una reforma constitucional que asegure, por ejemplo, la presentación de ternas o listas de candidatos para cuya conformación, en vez de los vínculos de amistad.
A todo lo cual se agrega que, en cuanto a aforados como el Fiscal, los procesos ante la Comisión de Acusaciones, la Cámara y el Senado, dada su alta politización, constituyen un verdadero fracaso institucional: sencillamente, no funcionan. Y por tanto, los casos nunca, o casi nunca, llegan a donde deben llegar: a la Corte Suprema de Justicia.
No cabe duda de que lo vigente a ese respecto, tras las reformas constitucionales introducidas y los enfoques de la jurisprudencia, exige una revisión a fondo, y la preparación de un sistema constitucional integral, no solamente en cuanto al Fiscal General sino sobre los distintos fueros de investigación y juzgamiento hoy previstos.
La Comisión de Aforados
En 2015 fue aprobado el Acto Legislativo 2, que modificaba el artículo 174 de la Constitución y establecía
una Comisión de Aforados, encargada de investigar y acusar a los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y al Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, era competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.
Si la investigación se refería a faltas disciplinarias o a indignidad por mala conducta, la Comisión de Aforados adelantaría la investigación y cuando hubiera lugar, presentaría la acusación ante la Cámara de Representantes. En ningún caso podrían ser impuestas otras penas que la de suspensión o destitución del empleo. La decisión de la Cámara de Representantes podría ser apelada ante el Senado de la República. El Congreso en ningún caso practicaría pruebas. Contra la decisión del Senado no procedería ningún recurso ni acción.
Si la investigación se refería a delitos, la Comisión de Aforados también presentaría la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se adelantara el juzgamiento. En el caso de juicios contra magistrados de la Corte Suprema, los conjueces serían designados por el Consejo de Estado. La Comisión tendría un plazo de sesenta días para presentar la acusación cuando se tratara de falta disciplinaria o de indignidad por mala conducta, y la Cámara tendría treinta días para decidir. En todo caso, la Comisión podría continuar con la investigación de la causa criminal de haber lugar a ello y, de encontrar mérito para acusar, adelantaría el trámite, en el término que dispusiera la ley.
La Comisión estaría conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en pleno para períodos personales de ocho años.
Pero esa reforma constitucional, en lo atinente a la Comisión de Aforados, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-373 de 2016.
Necesitamos imparcialidad, objetividad, mérito, antes que recomendaciones, amistades y afinidades políticas.
Según la Corte, cuyos magistrados se han debido declarar impedidos, “al dejar vigente el régimen de investigación y acusación anterior únicamente para el Presidente de la República y ahora también para los miembros de la Comisión de Aforados, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 creó un supuesto especial dentro del mecanismo de investigación y acusación, supuesto solo aplicable a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y construido con base en elementos distintos del régimen al que estuvieron sometidos según la versión original de la Carta de 1991, como por ejemplo, una Comisión de Aforados distinta de la Cámara de Representantes de origen popular, un parámetro de investigación y acusación fundado en el correspondiente régimen disciplinario que excluye las valoraciones relativas a la estabilidad institucional y al bien común o un procedimiento privado de algunas garantías procesales, así como diferente del que en relación con ellos se adelantaba y del que ahora solo se benefician el Presidente de la República y los Miembros de la Comisión de Aforados”
“(…) Los anteriores datos claramente dan a entender que, al expedir el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el Congreso de la República le introdujo excepciones a una excepción ya elaborada por el Constituyente originario”.
Todos estos antecedentes nos indican que el actual sistema de investigación y juzgamiento, no solamente del Fiscal sino de todos aquellos que en la actualidad gozan de fuero constitucional, debe ser reconsiderado, con criterio integral, y que lo propio ocurre con la normatividad superior acerca de la forma en que se elaboran las ternas o listas y se procede a la elección de los altos funcionarios.
Necesitamos imparcialidad, objetividad, mérito, antes que recomendaciones, amistades y afinidades políticas.
