Análisis de la jurisprudencia aplicable a este golpe de mano del ejecutivo para frenar otro golpe del legislativo. El presidente no podía objetar, pero con eso evitó que la reforma entrara en vigencia.
José Gregorio Hernández
De excepción a regla
Una de las exigencias derivadas de la noción misma de Estado de Derecho es el respeto a las reglas y a las competencias como garantía esencial de la libertad.
Gobierno Santos atraviesa por su momento más difícil hasta ahora, ante la inesperada intensidad del rechazo colectivo al texto final de la reforma a la Justicia Foto: SIG. |
Cuando los gobernantes, los legisladores o los jueces exceden los límites establecidos en la normatividad, abiertamente o bajo el pretexto de interpretar sus mandatos, se pierde esa garantía y el escenario cambia por completo: en cuanto deja de imperar el Derecho, recupera vigencia la ley del más fuerte o la del más ingenioso, o se entroniza el caos.
Lo más grave de esos desbordamientos, aunque sean aislados, es que crean precedentes: al haberse perdido el respeto a la regla o a la competencia, la sociedad queda en manos de la excepción. Esta tiende a convertirse a su vez en principio, regla o competencia aplicables a otros casos. “Si se pudo en una ocasión… ¿por qué no se puede en esta otra?”
Precedente funesto
Comienzo por decir que no es bueno para la democracia, ni para la futura vigencia del Estado de Derecho, el precedente que se ha sentado al finalizar la semana anterior.
El presidente Juan Manuel Santos —cuyo gobierno atraviesa por el momento más difícil hasta ahora— ante la inesperada intensidad del rechazo colectivo al texto final de la reforma relativa a la Justicia, decidió devolver al Congreso, sin promulgarlo, el proyecto de acto legislativo ya tramitado y votado en los dos períodos ordinarios y consecutivos que exige la Carta Política para que se la considere modificada.
Los asesores recomendaron al Jefe del Estado fundarse en una sentencia de la Corte Constitucional de 2007, donde se afirma que los vacíos en el trámite de los actos legislativos deben suplirse con las normas previstas para el trámite de aprobación de las leyes. Dijo entonces la Corte: “Dentro del proceso de formación de las leyes se ha previsto su promulgación por el Gobierno. Nada se opone a que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el Presidente y que puede suplirse por el Congreso (C.P., art. 168), se aplique también en el trámite de los actos legislativos”.
Obsérvese que el fallo alude a la promulgación, no a la sanción, ni a las posibles objeciones. Esa alusión no puede tomarse de manera aislada. Debe armonizarse con otras sentencias.
El presidente no puede objetar
En la sentencia C-222 de 1997, la Corte manifestó que no todas las disposiciones relativas al trámite de las leyes son aplicables al de los actos legislativos:
“Lo que cabe preguntar es hasta dónde la consagración de dos períodos o "vueltas" para las reformas constitucionales por la vía del Acto Legislativo significa simplemente que se repitan en un período los cuatro debates del período anterior, cual si se tratara apenas, en estos casos, de "duplicar" el proceso de aprobación de las leyes.
El Ministro de Justicia: su participación en la Reforma precipitó su renuncia. Foto: Ministerio de Justicia. |
El artículo 157 de la Constitución, sobre requisitos de forma, alude de modo específico a los proyectos de ley y, en principio, los pasos allí contemplados únicamente son aplicables a la función legislativa, de donde resulta que en su mismo texto no se encuentra la contestación al interrogante formulado, siendo menester que se proceda a un estudio sistemático de la normatividad constitucional y orgánica, con miras a definir el régimen aplicable (…).
En otros términos, del hecho de que el aludido precepto disponga que el trámite del proyecto de Acto Legislativo tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos de sesiones del Congreso no se sigue que simplemente deba aplicarse, repetido, el trámite ordinario previsto para expedir las leyes. Tan sólo aquellas disposiciones pertinentes y compatibles con el delicado proceso de reforma constitucional, tanto de la propia Carta como del Reglamento del Congreso, son extensivos a las enmiendas constitucionales…”.
Un análisis del artículo 375 de la Constitución y de las normas que con él concuerdan, permite deducir las diferencias entre los dos tipos de procesos: el de índole constitucional, inherente a toda reforma de la Carta por parte del Congreso, y el legislativo o propio de las leyes. El mismo fallo se refirió a las diferencias entre proyectos de ley y de acto legislativo en lo que toca con la sanción presidencial y con la posibilidad de objeción presidencial:
“Al tenor del artículo 165, "aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción". Agrega la norma que, si el Ejecutivo no lo objetare, dispondrá que se promulgue "como ley"; y que, si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen.
Posteriormente, tiene lugar la aceptación por las Cámaras de lo observado por el Gobierno, la insistencia en que el proyecto sea aprobado por la mitad más uno de sus miembros en el caso de objeciones por inconveniencia, o la decisión de esta Corte, si las Cámaras han insistido en el proyecto objetado por el Presidente por razones de inconstitucionalidad.
Los integrantes de las comisiones excedieron ostensiblemente el ámbito de su competencia. Foto: Congreso de la República. |
Ninguna de estas posibilidades se da en el caso de los proyectos de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las indicadas normas a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas” (énfasis añadidos).
Así que desde el punto de vista constitucional es muy difícil que el presidente pueda objetar un Acto Legislativo ya aprobado por el Congreso. A lo cual se añade que la figura del veto y la de “poderes implícitos” no existen en el Derecho Público colombiano. Las objeciones, como facultad del presidente, deben ser expresas, y lo cierto es que, para actos reformatorios de la Carta, no lo son.
Pero el texto conciliado es abusivo
Ahora bien, la situación se salió de lo normal al final, en el último trámite: la conciliación. Ya surtidos los ocho debates previstos para reformar la Constitución, y ante la existencia de discrepancias entre los textos aprobados en Senado y Cámara, fue menester integrar las comisiones de conciliación contempladas en el artículo 165, cuyo objeto es acordar un texto unificado, sobre la base necesaria de lo aprobado a lo largo del trámite, para su adopción por ambas plenarias.
Pero los integrantes de las comisiones excedieron ostensiblemente el ámbito de su competencia: incluyeron disposiciones no aprobadas y ni siquiera discutidas en el curso de las dos vueltas, todas ellas orientadas a favorecer a los congresistas y a otros aforados en procesos judiciales de carácter penal y en los de pérdida de investidura:
- Se eliminaba la violación del régimen de inhabilidades como causal para la pérdida de investidura;
- Se desmontaba prácticamente esta figura introducida en 1991 con el fin de moralizar el Congreso;
- En cuanto a los asuntos penales, al entrar en vigencia el Acto Legislativo tendría que aplicarse el principio de favorabilidad en muchos procesos por “parapolítica”, interceptaciones ilegales, Agro Ingreso Seguro, “carrusel de la contratación” y otros escándalos;
- Y adicionalmente, mientras principiaban a operar los nuevos tribunales establecidos en la reforma, era muy probable que vencieran los términos procesales y se produjeran las excarcelaciones y la total impunidad, entre otros “oportunos ajustes”.
Las plenarias aprobaron los textos tan irregularmente conciliados, y el gobierno, por conducto del Ministro de Justicia celebró que así hubiera sido, afirmando estar de acuerdo y llamando además a defender lo aprobado.
Vía de hecho vs. vía de hecho
La reacción de representantes de la academia, de la sociedad civil y del país en general fue de enorme indignación y rechazo a lo ocurrido. Por lo cual el presidente, temeroso de perder popularidad, acudió angustiado al expediente de la objeción, con lo cual logró poner freno por el momento a la entrada en vigencia de la reforma, que había sido iniciativa suya y que había venido impulsando durante el último año.
La reacción de representantes de la academia, de la sociedad civil y del país en general fue de enorme indignación y rechazo a lo ocurrido. Foto: CUT. |
El Congreso entró en receso desde el 20 de junio. Ya culminaron los dos períodos ordinarios de sesiones donde podía discutirse y aprobarse el acto legislativo. No puede habilitar uno tercero, para después del 20 de julio, cuando comienza otra legislatura. El hecho concreto es que el Presidente no promulga el Acto Legislativo, que por tanto no entra a regir. El Presidente del Congreso dice que tampoco lo hará.
De manera que, en la práctica —aunque este mecanismo no está previsto constitucionalmente ni es el más ortodoxo— lo cierto es que por una vía de hecho el presidente Santos detuvo los efectos de otra vía de hecho, no tanto por virtud republicana sino por temor al escándalo mediático y ante la reacción colectiva contra el estropicio que el propio Ejecutivo había consentido la víspera. Pero lo hizo, sea por el motivo que fuere.
¿Qué viene ahora?
No lo sabemos. Habrá que esperar hasta la reanudación de las sesiones ordinarias, pues este tema no se puede tratar en extraordinarias. Pero por lo pronto, en una democracia lo conducente es acudir al referendo derogatorio contemplado en el artículo 377 de la Constitución, con el propósito de dejar bien claro que no pasará por voluntad del pueblo el acto ilegítimo de reforma a la justicia.
Y después, empeñarnos en la elaboración de un proyecto serio y genuino que permita al menos iniciar una aproximación realista y efectiva a los graves problemas que en materia de justicia padece silenciosamente el ciudadano del común y que de ninguna manera resolvía la contrahecha iniciativa que hoy se encuentra en el limbo.
*El perfil del autor lo encuentra en este link.
@josegreghg
