Política y Gobierno julio 14, 2008

La Constitución: ¿Reforma o Manoseo?

Por José Gregorio Hernández

La 'reformitis' que sufre la joven Constitución, además arriesgar la estabilidad institucional, evidencia la falta de consenso sobre la Carta del 91, dicen José Gregorio Hernández, ex presidente de la Corte Constitucional y el Director de Razón Pública, Hernando Gómez Buendía

José Gregorio Hernández Galindo* – Hernando Gómez Buendía**

La semana pasada se cumplieron 17 años de haber sido promulgada la Constitución de 1991. Y sin embargo hoy no sabemos cuál será el mañana de las instituciones políticas, porque se anuncian muy diversos y muy poco congruentes proyectos de reforma para la legislatura que comienza el 20 de Julio.

En efecto, para mencionar apenas algunas de las iniciativas que están sobre el tapete, recordemos:
– La propuesta de referendo que presentaría el Gobierno para "repetir" las elecciones presidenciales del 2006;
– El proyecto de referendo por iniciativa popular que permitiría la segunda re-elección del Presidente Uribe;
– Un proyecto de Acto Legislativo cuya redacción corre a cargo de la "Comisión de Reajuste Institucional" integrada hace menos de un mes (y ya en problemas) para reemplazar la frustrada reforma de la "silla vacía" y para buscar soluciones a la crisis creada por la "parapolítica";
– Un referendo de origen popular que establece la cadena perpetua para los violadores de menores;
– Un proyecto que el Gobierno anunció para derogar el Acto Legislativo Número 1 de 2007, referente a la moción de censura;
– Una posible reforma sobre la administración de justicia y el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, incluidos los congresistas;
– Un posible referendo, impulsado por estudiantes, enderezado a revocar el mandato del actual Congreso y a adelantar las elecciones correspondientes;
– Un proyecto que por momentos entra y sale de la escena, para pasarnos al régimen parlamentario;
– Una Asamblea Constituyente, como ha propuesto el PDA, para replantear por completo el esquema vigente en la parte orgánica o estructural de la Carta Política.

Remiendos en la colcha

Esta situación no es nueva. Como muestra el cuadro adjunto, la Constitución ha sido modificada 26 veces en sus 17 años de existencia, 25 por el Congreso mediante Acto Legislativo, y una por el pueblo a través del referendo del 25 de octubre de 2003. Una de estas reformas, la conocida como "Estatuto Antiterrorista", fue declarada inexequible en su totalidad.

* REFORMAS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991

En 1.993

· Acto Legislativo 01- Crea el distrito de Barranquilla.

· Acto Legislativo 02- Adopta el plan de desarrollo para 1993 y 1994.

· Acto Legislativo 03- Revive las suplencias parlamentarias.

En 1995

· Acto Legislativo 01- Modifica el régimen de transferencias.

· Acto Legislativo 02- Integración de los tribunales militares.

En 1996

· Acto Legislativo 01- Funciones de las asambleas departamentales.

En 1997

· Acto Legislativo 01- Revive la extradición.

En 1999

· Acto Legislativo 01- Suprime la expropiación sin indemnización.

En 2000

· Acto Legislativo 01- Cambia el nombre de Bogotá.

· Acto Legislativo 02- Sobre el ejercicio del deporte.

En 2001

· Acto Legislativo 01- Modifica el régimen de transferencias.

· Acto Legislativo 02- Reconoce la Corte Penal Internacional.

En 2002

· Acto Legislativo 01- Sobre nacionales colombianos.

· Acto Legislativo 02- Alarga el período de alcaldes y gobernadores.

· Acto Legislativo 03- Adopta el sistema penal acusatorio.

En 2003

· Acto Legislativo 01- Modifica el régimen electoral y de partidos.

· Acto Legislativo 02- Estatuto antiterrorista.

En 2004

· Acto Legislativo 01- Reelección del Presidente en ejercicio.

En 2005

· Acto Legislativo 01- Cambia el régimen de pensiones

· Acto Legislativo 02- Crea la circunscripción internacional

· Acto Legislativo 03- Modifica la Circunscripción internacional

En 2007

· Acto Legislativo 01- Facilita la moción de censura.

· Acto Legislativo 02- Crea varios distritos.

· Acto Legislativo 03- Cambia el número de concejales de Bogotá.

· Acto Legislativo 04- Modifica el régimen de transferencias.

Como se observa en esta relación, casi todas las reformas fueron adoptadas por razones puramente coyunturales o con propósitos de corto plazo, sin ningún cuidado de preservar una concepción o unas líneas filosóficas estables, y sin guardar la necesaria congruencia con el resto del articulado. Así, la Constitución ha ido siendo reformada "por parches", sin una orientación ideológica definida, y generando incoherencias, contradicciones y vacíos en la mayor parte de los casos.

Es más, desde el momento mismo del nacimiento de la Carta comenzaron a prosperar las reformas que contradicen su concepción general, que desmontan algunas de sus innovaciones o que simplemente crean enredos innecesarios. Valgan como ejemplo de estas "contra-reformas" el Acto Legislativo 3 de 1993, que bien pronto removió la prohibición de los suplentes e introdujo el reemplazo del parlamentario por el siguiente renglón en su lista, regla ésta que ha creado tantos problemas de interpretación en el contexto de la "parapolítica". O el Acto Legislativo 1 de 2002, que inexplicablemente – y además con errores gramaticales- dispuso que bastaría con el registro ante una Oficina Consular para que el hijo o hija de un nacional colombiano que no haya nacido ni resida en nuestro territorio tenga la calidad de nacional colombiano. O el Acto Legislativo 2 de 2000, cuyo texto explica las razones por las cuales el ejercicio del deporte ayuda a mejorar la salud del ser humano. O el Acto Legislativo 1 de 1999, que suprimió la expropiación sin indemnización por razones de equidad, consagrada desde 1936, para que los inversionistas ingleses no enfrentaran la amenaza de una norma respecto de cuya aplicación el Estado fue tan tímido que no la hizo efectiva.

Otras reformas han sido reformadas, como el Acto Legislativo 1 de 1995, que fue modificado íntegramente por el 1 de 2001 y vuelto a modificar de modo sustancial por el Acto Legislativo 4 de 2007. Los tres textos aluden a los mismos artículos de la Constitución – el 356 y el 357 – para menguar cada vez más la autonomía de las entidades territoriales, recortando y complicando considerablemente el sistema de transferencias de los recursos de la Nación a los departamentos y municipios.

Otras dos modificaciones- las incluidas en los actos legislativos 2 del 25 de julio de 2005, y 3, del 29 de diciembre del mismo año – reformaron en tan escaso lapso el mismo precepto constitucional sobre circunscripción internacional para la Cámara de Representantes (Artículo 176 de la Carta).

País legal, país real

La tendencia, cada vez más visible, a manosear la Constitución, reformándola mediante pupitrazos antecedidos de desayunos en Palacio, y sin el necesario debate exigido por la Corte Constitucional en Sentencia C-222 de 1997, muestra cómo, a medida que el tiempo transcurre y las convulsiones políticas se van haciendo más intensas, nuestra Constitución ha dejado de ser "rígida" para volverse "flexible". En otras palabras: aunque los constituyentes de 1991 pensaron en una Constitución estable y por lo tanto más bien difícil de reformar, en la práctica se ha relajado el procedimiento para que las reformas a la Carta se tramiten como reformas "a la carta". Esto muestra cómo el Congreso no sólo carece del sentimiento constitucional del que hablara Karl Loewenstein, sino que casi siempre improvisa en el ejercicio de su función más importante y más delicada.

La falta de ese sentimiento constitucional se debe en mucho a que el Congreso, o por mejor decir, la "clase política", en general no se ha sentido cómoda con la Constitución de 1991. Recordemos que la convocatoria de la Asamblea de aquel año fue el producto de un "golpe de opinión", de un movimiento cívico o de una rebelión del "país nacional" contra el "país político", como se decía en el lenguaje de la época.

Fueron los partidos, movimientos y sectores hasta entonces minoritarios – la ADM19, el Movimiento de Salvación Nacional, los cristianos, los indígenas, los liberales y conservadores independientes – quienes imprimieron su acento democrático, pluralista y progresista al estatuto de 1991, pero esos mismos partidos, movimientos y sectores pronto volvieron a ser minoría en el Congreso. Y así, de alguna manera, el "país real" no acaba de acomodarse al país legal, las prácticas de la política y del poder no corresponden "de corazón" al modelo de sociedad que informa a la Constitución.

Presiones acumuladas

Esta tensión entre la estructura de poder y la dinámica política real, por una parte, y el "proyecto de país" que alienta la Constitución del 91 ha venido aumentando con el tiempo, de suerte que hoy asistimos a la conjugación de tres impulsos que, desde su propia lógica y con su propia urgencia, presionan cada uno por determinados cambios del texto constitucional. Nos referimos:

Al impulso más radical, que abanderó el Ministro Londoño Hoyos, un proyecto, digamos, de la derecha dura, que pretende desmontar varias piezas esenciales de la Carta del 91, incluyendo asuntos como la limitación de derechos y garantías civiles en aras de la seguridad, el alcance y eficacia de las acciones de tutela, los poderes presidenciales bajo los estados de excepción, la descentralización política y fiscal, o el régimen de la justicia. De manera más o menos visible e intensa, esta filosofía sigue asomándose en las propuestas de reforma que de cuando anuncian los sucesivos Ministros del Interior y de Justicia.
Pero a este impulso conceptual o de largo plazo, se le han sobrepuesto los afanes coyunturales de la política. Primero fueron los 15 puntos del referendo "contra la politiquería y la corrupción" que Uribe había prometido en su campaña y que salió derrotado en las urnas el 25 de Octubre del 2003. Ahora se trata de algo distinto y contrario a lo anterior, del Presidente y su bancada en el Congreso que intentan capotear el impacto que han tenido el escándalo de la "parapolítica" y el subsiguiente escándalo de la "yidispolítica" sobre la imagen del uno y la legitimidad de la otra. Esta judicialización de la política en cabeza de tantos y tan destacados miembros o aliados del Gobierno condujo al "choque de trenes" con la Corte Suprema, al referendo en ciernes para repetir las elecciones del 2006 y a la anunciada reforma del proceso de juzgamiento de los congresistas – avalado éste último por el fallo de la Corte Constitucional que analizamos en la edición anterior.
A medio camino entre el proyecto de regresar a una "Constitución del orden", a la Londoño Hoyos, y la urgencia de atender al coletazo de aquel doble escándalo, está el impulso no menos decisivo de prolongar la permanencia del Presidente Uribe en el poder. Alentado por una popularidad apabullante y una holgada mayoría en el Congreso, este tercer impulso se traduce en el referendo para un nuevo período, pero tiene también ecos en las propuestas de reforma política (como vimos con la "silla vacía") y en los ajustes que se requerirían para atenuar la creciente concentración del poder.

Los tres impulsos anteriores se mezclan entre sí y con las iniciativas ajenas al gobierno (la cadena perpetua, la revocatoria del Congreso…) para crear una gran confusión y agravar la incertidumbre acerca del futuro de nuestras instituciones más fundamentales.

Criterios más razonables

La Constitución no debe ser irreformable o pétrea, porque entonces acabaría por romperse ante la fuerza de los cambios económicos, sociales y políticos. Pero es claro que la Carta Política por naturaleza tiene una cierta vocación de permanencia, la necesaria para lograr que un determinado diseño ideológico, axiológico, político y hasta ético alcance a consolidarse como modelo y guía del ordenamiento social.

Eso exige el desarrollo legislativo y jurisprudencial de los valores y principios constitucionales. Y exige además el ejercicio responsable y mesurado del poder de reforma, que no debe hallarse en la permanente y siempre posible actitud de despedazar normas constitucionales, inclusive las recién aprobadas, pues ello genera inestabilidad institucional y hace del ordenamiento fundamental una especie de rey de burlas.

Esta consideración es válida para cualquier país y en cualquiera época. Pero en el caso colombiano hay que añadir el argumento sustantivo de que en 1991 se logró un "pacto social" y que en los 17 años siguientes ese pacto ha venido calando en el sentimiento y en las conductas de más y más actores. En medio de circunstancias agitadas por la violencia y el narcotráfico, Colombia hizo una apuesta por la democracia, la participación y el pluralismo, por el Estado Social de Derecho fundado en el respeto a la dignidad humana, en la solidaridad, en el trabajo y en la prevalencia del interés general. Desde Razón Pública no podemos sino abogar porque se mantenga y se profundice ese pacto de interés público.

Precisamente para profundizar ese pacto es necesario darle hoy prioridad a dos reformas de carácter político: la que busca impedir que fuerzas criminales sigan imponiendo candidatos y la que busca mantener el equilibrio entre los tres poderes. El voto libre y la dispersión del poder son la esencia misma de la democracia y por eso, como sostiene Elisabeth Ungar en Razón Pública son estos dos los flancos que deben resguardarse por estos días.

*Miembro fundador. **Director y editor general de Razón Pública. Para ver el perfil de los autores, haga clic aquí.

NOTAS

(1) Este artículo es producto del diálogo entre los miembros de Razón Pública, en el cual participaron Alfredo Sarmiento, Elisabeth Ungar, Francisco Thoumi, María Victoria Duque y Medófilo Medina. La responsabilidad por su contenido es, por supuesto, de los autores