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La agenda legislativa: ¿habrá cosecha?

Escrito por José Gregorio Hernández
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jose gregorioDe aquí al 20 de junio deberían producirse grandes cambios en Colombia: ley de víctimas y de tierras, regalías, sostenibilidad fiscal, Plan de Desarrollo y hasta ley orgánica de ordenamiento territorial. Además el gobierno debe revivir algunos ministerios y reformar a fondo las varias entidades envainadas. ¿Habrá tiempo y voluntad para tanto?

José Gregorio Hernández Galindo *

Muchos proyectos y poco tiempo 

Los meses que siguen serán de intensa actividad legislativa en Colombia, tanto para el Congreso como para el Presidente de la República, habilitado como está para expedir decretos con fuerza de ley en desarrollo de amplísimas facultades extraordinarias. 

En efecto, en lo que se refiere al Congreso, si aspira a sacar adelante la voluminosa agenda presentada por el Gobierno, tendrá que dedicarse en serio a su tarea durante los escasos tres meses que le quedan hasta el 20 de junio, cuando culmina el período que comenzó el pasado 16 de marzo. 

Algunos observadores son pesimistas, no porque consideren que la calidad de la gestión del Congreso pueda medirse a partir del número de leyes aprobadas, sino porque estiman con razón que el tiempo es muy corto, que los trámites constitucionales, legales y reglamentarios son bastante engorrosos, y que las materias por tratar en las comisiones y en las plenarias no son propiamente fáciles. 

Así, señalaba El Tiempo en editorial del 17 de marzo que, si bien el presidente Santos procurará explotar al máximo la megabancada de la Unidad Nacional en el primer año de mandato, la tarea va por la mitad y "sólo una frenética actividad parlamentaria en los próximos tres meses le permitirá al gobierno ver aprobada cada propuesta de su abultado paquete reformista". De lo cual concluía que el gobierno se verá obligado a escoger sus prioridades de entre ese abanico amplio de iniciativas. 

Es cierto. Los trámites de las iniciativas y la elaboración técnica de las leyes son laboriosos; el Congreso no los puede eludir porque se arriesga a incómodas declaraciones de inconstitucionalidad por vicios de forma; y las discusiones entre bancadas y en los debates toman su tiempo, salvo que las mayorías resuelvan pasar los proyectos oficiales a puro pupitrazo. 

Además, hay términos mínimos que los propios preceptos superiores exigen respetar. La Constitución exige, por ejemplo, que entre el primero y el segundo debate de cualquier proyecto transcurran al menos ocho días -la Corte Constitucional ha sostenido que son comunes o días calendario- y que entre la aprobación en una cámara y la iniciación del siguiente debate en la comisión correspondiente de la otra pasen cuando menos quince días (artículo 160). 

Por supuesto, el presidente goza de posibilidades constitucionales para agilizar esos trámites, mediante figuras como la manifestación de urgencia, el mensaje de insistencia en la urgencia y la solicitud de deliberación conjunta de las comisiones. Pero con todo (y con vacaciones de Semana Santa de por medio) no es fácil evacuar todos los proyectos importantes que el gobierno ha puesto a consideración del Congreso. 

Y eso que ni siquiera he mencionado las muy seguras discrepancias entre los partidos respecto de algunos proyectos que constituyen verdaderas prioridades del actual Jefe de Estado. Ni tampoco la probabilidad de que en Senado y Cámara se aprueben textos divergentes, que hagan indispensable acudir a comisiones de conciliación (Artículo 161 de la Constitución). 

Tampoco puede descartarse que los partidos de oposición, o los mismos de la Unidad Nacional, en todo su derecho, promuevan debates en ejercicio del control político, que trastornen la actividad de comisiones y plenarias. 

Agréguese a lo dicho que nuestros congresistas trabajan solamente tres días a la semana en actividades legislativas -martes, miércoles y jueves- y que son dados a suspender las sesiones por los más diversos motivos. 

¿Qué se está cocinando en el Congreso? 

En cuanto a las materias objeto de la actividad legislativa en curso, basta enunciarlas para concluir que no son propiamente inocuas, y que con seguridad habrá reparos, propuestas, contrapropuestas, adiciones y supresiones, además del conocido e inevitable lobby, a cargo de expertos contratados por los sectores con intereses en cada asunto. 

  • En primer lugar, se debe tramitar el Plan Nacional de Desarrollo [1], que de no ser aprobado dentro de los tres meses contados a partir de la presentación del proyecto (fue radicado el 6 de febrero), sería expedido por el Presidente de la República mediante decreto con fuerza de ley [2]. Los congresistas no pueden dar muestras de ineficiencia en tan importante materia, ni arriesgarse a que se repita la negativa experiencia de la administración Pastrana.
  • Deben ser tramitadas igualmente las leyes que consagran el Estatuto Anticorrupción, la reparación a las víctimas de la violencia y las normas sobre tierras, materias de suyo complejas que se han enfrentado a la soterrada oposición de algunos sectores integrantes de la Unidad Nacional. Definitivamente, a los amigos del ex presidente Uribe y a los conservadores -que también lo son- no les gusta para nada la denominada "Ley de víctimas", y su cometido parece ser el de hundirla o torpedearla, así proclamen a voz en cuello que la apoyan. Y lo mismo sucede con las disposiciones sobre tierras.
  • Una reforma constitucional referente a la eliminación de la Comisión Nacional de Televisión se tramita en segunda vuelta.
  • Lo propio acontece con la enmienda al sistema de regalías y con el nefasto proyecto de sostenibilidad fiscal, que si se aprueba dará al traste con los postulados del Estado Social de Derecho.
  • El Gobierno quiere plasmar por fin la Ley de Ordenamiento Territorial (LOOT), el Estatuto Antitrámites y los códigos de Procedimiento Civil, de Régimen Departamental y Municipal, así como el Penitenciario, asuntos todos de enorme densidad.
  • Hay también Tratados Internacionales a la espera de aprobación en el Congreso – que no debería producirse por simple pupitrazo- y otros proyectos no tan bien recomendados como los del gobierno, pero no menos importantes, hacen cola en las secretarías de comisiones y plenarias.

Se requerirá, entonces, de una enorme voluntad y de mucho trabajo dentro y fuera del Congreso, para que este gran paquete de iniciativas se convierta en realidad. 

Reformas decisivas en la administración 

En el campo legislativo, el Ejecutivo también tiene muchas tareas por hacer que ni siquiera ha comenzado. 

Por una parte debe preparar otros proyectos para el siguiente período, como el de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2010, o como la siempre anunciada pero jamás cristalizada reforma a la administración de justicia, que debe concertar con los altos tribunales y que exige, además de cambios en la estructura constitucional de la Rama Judicial, disposiciones estatutarias y reglamentarias difíciles, pero indispensables. 

Por otra parte y sobre todo el gobierno tiene plazo de seis meses para desarrollar las facultades extraordinarias para restablecer los ministerios suprimidos y para reestructurar varias entidades de la administración nacional. Ha sido aprobada, en efecto, la ley que autoriza al presidente para reformar la Ley 790 de 2002, restableciendo carteras en mal momento eliminadas por el Congreso uribista del año 2002, y para reorganizar varias entidades en las que durante los últimos años han imperado la corrupción y el desorden. 

En lo que a los ministerios corresponde, desde el mismo momento en que se decidió fusionar carteras de tanta importancia como las del Interior y Justicia, Salud y Trabajo, Ambiente y Desarrollo, muchos observadores advertimos del perjuicio que ello causaría a las actividades respectivas y en general a la gestión pública. Se perdió por completo el concepto de eficiencia, so pretexto de buscar ahorros en gastos de funcionamiento. 

  • El Ministerio de Justicia, que pasó a ser simplemente un apéndice del Ministerio de la Política, en realidad fue desapareciendo paulatinamente, y el Ejecutivo brilló por su ausencia en estos años en lo referente a los asuntos que interesaban a la administración de justicia, a lo cual se agregó infortunadamente una especie de guerra declarada entre la Presidencia de la República y la Corte Suprema.
  • El Ministerio de la Protección Social hacía en la práctica exactamente lo contrario de lo expresado en su nombre, y en verdad abandonó tanto los problemas propios de su arbitraje en las relaciones de trabajo como los gravísimos asuntos de la salud. Dos importantes áreas de la función pública perdieron importancia para el Gobierno.
  • Lo propio puede decirse del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que tiene tal cúmulo de responsabilidades, que no puede atender con eficiencia ninguna de las trascendentales áreas que le fueron confiadas.

En lo que respecta a entidades como el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), el Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad Personal (FONDELIBERTAD) y la Dirección Nacional de Estupefacientes, no necesito repetir acá lo hechos conocidos, ni los perjuicios causados en razón de los escándalos que han tenido lugar en esos organismos. Es por lo tanto plausible que el Presidente de la República, ahora como legislador extraordinario y dentro de los límites de las facultades conferidas, entre a adoptar las medidas indispensables para su reestructuración y recuperación, dada la importancia de las funciones que cumplen. 

Será necesario introducir cambios de fondo en todas esas entidades, desde luego sin ocasionar una masacre laboral, pues no se trata apenas de disposiciones cosméticas o de sustitución de nombres, para que todo siga igual, sino con el objeto definido y específico de que la ciudadanía pueda volver a depositar su confianza en instituciones públicas que se han dejado llevar por la ineficiencia y la incompetencia administrativa, o por la corrupción y la politiquería. 

 

 *Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí. 

Notas de pie de página 


[1] Consultar el proyecto de ley 179 de 2001, haciendo click aquí

[2] Constitución Política Art. 341. 

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