Ley de Reparación, nuevo aire para las víctimas

Santos se aparta de Uribe y propone una ley integral para las víctimas. A quiénes se aplicaría la ley, cuáles son sus derechos y cuáles son los deberes del Estado según el proyecto y según el derecho internacional.

Gregorio Hernández Galindo *

Un gesto significativo

Ha comenzado en el Congreso el trámite de aprobación del proyecto de ley sobre reparación a las víctimas de la violencia.

El 27 de septiembre, el presidente Juan Manuel Santos acudió en persona al Capitolio Nacional y presentó la iniciativa. No es usual que así ocurra, ya que, según la Constitución, los ministros son los voceros del gobierno ante el Congreso, y son ellos quienes presentan los proyectos de ley y de acto legislativo (artículos 200 y 208). Por eso, a mi juicio, el gesto del mandatario tuvo una gran importancia, dado que refleja el compromiso presidencial con los objetivos perseguidos, y señala el derrotero de la política de la nueva administración en lo que concierne a la reparación que merecen las personas y familias que han sufrido el doloroso impacto del conflicto armado en Colombia.

Breve recuerdo del Infierno

No olvidemos que el año anterior, cuando un proyecto similar había pasado por los debates reglamentarios y cuando las comisiones de conciliación del texto habían acogido la versión aprobada en el Senado, el entonces presidente, alegando altos costos financieros de la reparación (con cifras que en un solo día variaron tres veces), impartió la orden de hundir la iniciativa, y así ocurrió: el propio Senado, cuyo texto se había acogido, negó su aprobación y enterró el proyecto.

El pasado gobierno consideraba que mediante unas exiguas cantidades repartidas con bombos y platillos, a título de reparación administrativa, se hacía justicia a las víctimas y se acallaba la conciencia del Estado, dejando a la vez tranquila a la comunidad internacional.

También entendía el presidente de ese entonces que las víctimas debían ser discriminadas, según los victimarios, pues -a su juicio- cobijar con la ley de reparación a las víctimas de agentes del Estado implicaba equiparar a la fuerza pública con la delincuencia guerrillera y paramilitar. Una inferencia aventurada e injusta que desconocía la realidad y que en el fondo era susceptible de ser interpretada, y así lo fue por muchos, como una forma de aprobación -o de terca negación- de actos criminales cometidos por ellos.

A pesar de la supuesta filiación legítima del gobierno de Santos respecto del de Uribe, debe reconocerse que en esta materia las directrices de uno y otro no solamente son distintas sino opuestas. Lo que se espera es que la nueva política se mantenga.

Dos proyectos complementarios

Ahora bien, dentro de esa nueva política la denominada "Ley de víctimas" se complementa con la "Ley de tierras", que también ha presentado el gobierno por conducto del ministro de Agricultura. En ella se busca primordialmente que las grandes extensiones de las cuales fueron
despojadas miles de familias regresen a poder de sus legítimos propietarios.

Si se aprueban con las características originales, estos dos proyectos, que han sido criticados por sectores retardatarios pero que hasta ahora han sido bien recibidos por la mayoría de los partidos, harán mucho por la recuperación de la paz en nuestro territorio.

¿Qué es una víctima?

Resumamos entonces los elementos sobresalientes que deben ser tenidos en cuenta por el Congreso al examinar el proyecto.

En primer lugar será necesario que en el texto de la ley quede claramente definido lo que se entiende por "víctima". La certidumbre al respecto permitirá que no se queden por fuera personas o familias afectadas, que por una redacción deficiente puedan resultar arbitrariamente excluidas, y a la vez que personas realmente no perjudicadas accedan a los beneficios.

En este sentido, los estudios que se han adelantado sobre el particular se han ocupado de delimitar el concepto. Se estima que corresponden a la categoría de "víctimas" todas aquellas personas que de manera individual o colectiva hayan sufrido los daños ocasionados por la violencia propia del conflicto armado y quienes hayan perdido a sus seres queridos (padres, hermanos, esposo o esposa, compañero o compañera permanente, hijos) en el curso de actos violentos. La condición de víctima incluye, entonces, al cónyuge, compañero o compañera permanente o pareja del mismo sexo, y al familiar en primer grado de consanguinidad, tanto por muerte como por desaparición forzada.

Igualmente son víctimas quienes en razón de esa misma violencia han visto vulnerados sus derechos fundamentales; y quienes hayan sufrido lesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad física, psíquica o sensorial, sufrimiento emocional, pérdida de la libertad, reclutamiento forzado de menores, pérdida económica, pérdida de tierras y desplazamiento forzado como consecuencia de violaciones manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario.

Hoja de ruta

En su discurso, al presentar el proyecto de ley, el presidente Santos expresó: "No discriminaremos a ninguna víctima… Lo importante acá no es quiénes son los victimarios, sino reconocer el derecho de las víctimas -vengan de donde vengan- a una reparación y una vida más digna. Incluso nuestros militares y policías también podrán postularse como víctimas para acceder a los beneficios de la ley, en los casos en que no sean cubiertos por sus regímenes especiales".

El Jefe del Estado destacó expresamente que el proyecto de Ley busca que las víctimas no tengan que esperar un fallo judicial para acceder a la indemnización: "La condición de víctima, para efectos de la Ley, se determinará de la siguiente manera: todas las solicitudes, sin importar el victimario, serán estudiadas y decididas por un Comité Jurídico de Reparaciones Administrativas, integrado por cinco juristas, que deberán tener las mismas calidades de un magistrado de la Corte Suprema".

"Este Comité -que obrará con un procedimiento expedito que garantice el derecho al debido proceso- deberá establecer la condición de víctimas de los solicitantes, pero no al victimario. Esta iniciativa, una vez aprobada, será el punto de partida para un periodo de transición de 15 años. ¡Será la hoja de ruta para ejecutar una reparación integral a las víctimas en dicho período!".

"En ese lapso -agregó Santos- esperamos reparar social, económica, sicológica y simbólicamente a cerca de 4 millones de desplazados y víctimas de otros delitos derivados de la violencia. El propósito fundamental que tenemos es que las víctimas reconstruyan sus proyectos
de vida"[1].

Los que sí y los que no

El Ministerio del Interior y Justicia resumió así los contenidos sobresalientes del proyecto:

"Reconocerá a las víctimas independientemente de quién sea el responsable de los delitos;
"Se reconocerá a las víctimas sin distinción de sexo, raza, condición social, profesión, origen nacional o familiar, lengua, credo religioso, opinión política o filosófica; y ofrecerá especiales garantías y medidas de protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de violaciones de sus derechos humanos tales como mujeres, niños y niñas, líderes sociales, defensores de derechos humanos y víctimas de desplazamiento forzado.
"Los niños, niñas y adolescentes víctimas gozarán de todos los derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, con el carácter de preferente.
"Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley no serán considerados como víctimas. Tampoco serán considerados como víctimas los cónyuges o compañeros permanentes o los familiares en primer grado de consanguinidad de los miembros de grupos armados organizados al margen de la ley.
No podrán acogerse como víctimas quienes hayan sufrido delitos comunes que no se enmarquen en el contexto transicional.
" Las víctimas tendrán derecho a la verdad, justicia y reparación.
"Se les brindarán a las víctimas las condiciones adecuadas para llevar una vida digna y así garantizar su incorporación a la vida social, económica y política.
"Las víctimas de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques, y masacres, recibirán ayuda humanitaria, cubriendo las necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, en el momento de la violación de los derechos.
"Las víctimas tendrán derecho a la justicia y es deber del Estado adelantar la investigación efectiva que conduzca a la identificación, captura, juicio y sanción de las personas responsables.
"Las víctimas, sus familiares y la sociedad conocerán la verdad de los motivos y las circunstancias en que se cometieron las violaciones de los Derechos Humanos, y en caso de fallecimiento o desaparición, se sabrá la suerte que corrió la víctima.
"En caso de violencia sexual, la víctima tendrá un tratamiento especial y se establecerán unas directrices para evitar que se afirme que la víctima propició o aceptó la violencia sexual.
"Las declaraciones de las víctimas se podrán llevar a cabo a puerta cerrada en presencia sólo del fiscal, de la defensa, del Ministerio Público y del propio juez. Así mismo se recibirán testimonios orales o por medio de audio o video; el testimonio, también podrá ser recibido con acompañamiento de personal experto en situaciones traumáticas y se podrán solicitar medidas para proteger la intimidad.
"Se adoptarán medidas de protección a las víctimas, cuando ello sea necesario según el nivel de riesgo.
"Se garantizará el acceso y la exclusión de todo tipo de costos académicos en los establecimientos educativos oficiales en los niveles de preescolar.
"El SENA dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, a sus programas de formación y capacitación técnica.
"El Sistema General de Seguridad Social en Salud ampliará la cobertura de la asistencia en salud a las víctimas.
"Se diseñará un sistema de registro y control de víctimas o de destinatarios de eventuales reparaciones con el fin de diseñar una política integral de atención a las víctimas.
"Se creará una estructura organizacional que asumirá la implementación de esta Ley, la cual estará conformada por el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la cual formulará y ejecutará los planes, programas, proyectos y acciones específicos, tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas; por una Dependencia Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, creada al interior de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y un Comité Interinstitucional consultivo el cual brindará apoyo especializado al Vicepresidente de la República, director del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas.
"El Gobierno Nacional diseñará el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cual será adoptado mediante documento CONPES.
"La Ley tendrá una vigencia por 15 años"[2].

Se busca que la legislación establezca un marco dentro del cual tenga lugar la actividad del Estado, con miras a una reparación integral de las víctimas de la violencia.

Derecho internacional y papel del Estado

A partir de la experiencia que se ha adquirido en otros conflictos, en el plano internacional se ha ido conformando un conjunto de criterios en relación con el papel de los Estados frente a la reparación, en situaciones tan graves como las que ha tenido que enfrentar el pueblo colombiano en las últimas décadas.

Las siguientes serían las obligaciones del Estado:

Respetar y hacer respetar la dignidad de todas las personas residentes en su territorio, como lo predican los artículos 1, 2 y 5 de la Constitución, y respetar y hacer respetar los Derechos Humanos, así como las reglas del Derecho Internacional Humanitario.
Cuando los daños no se han podido evitar -es decir, cuando los hechos se han consumado-, el Estado tiene la obligación de preservar los derechos de las víctimas, de quienes directa o indirectamente han sufrido en carne propia o en la de sus seres cercanos los efectos de la violencia. En Colombia, esa violencia puede provenir de la actividad de las organizaciones guerrilleras, paramilitares, narcotraficantes, agentes estatales y/o miembros de la fuerza pública.
Investigar violaciones de los Derechos Humanos que hayan tenido lugar dentro de su ámbito territorial, y adelantar con oportunidad y hasta su satisfactoria culminación los procesos judiciales correspondientes, con el fin de sancionar a los autores materiales e intelectuales, partícipes, patrocinadores y promotores de los crímenes. Es decir, tienen la obligación de hacer justicia
Esclarecer la verdad sobre lo acontecido. Esa verdad se tiene que establecer y divulgar de manera completa, con señalamiento de los responsables.
En cuanto a la reparación a las víctimas, el Estado tiene obligaciones sin perjuicio de las que existen en cabeza de los autores, coautores y partícipes en las conductas criminales.

Jurisprudencia internacional y derechos de las víctimas

La jurisprudencia internacional ha establecido que las víctimas, sin discriminación entre ellas, tienen derecho a solicitar y obtener una reparación integral y eficaz. Ese concepto comprende la restitución, rehabilitación, indemnización, satisfacción y garantías de no repetición.

La restitución implica volver, hasta donde sea materialmente posible, las cosas a su estado anterior. Se trata de procurar que se restablezca para la víctima la situación en que se encontraba antes de que ocurrieran los hechos violentos que la afectaron: normalidad en la vida familiar, trabajo, libertad, propiedad, el libre ejercicio de sus derechos fundamentales, políticos, sociales, económicos y culturales.
La rehabilitación busca la recuperación de las personas -en especial los menores, pero también los mayores-, quienes necesariamente han sufrido un impacto que ha trastornado el curso normal de su ciclo vital, reflejado en daños a la salud física y mental y en la integridad personal. También aquí es menester recordar que es un cometido cuyo logro depende en cada caso de las características de los daños sufridos, ya que muchos de ellos son irreversibles. Pero sí es posible al Estado brindar a las personas servicios de salud, terapias, atención psicológica, educación general o especializada, o apoyo jurídico.
La indemnización implica resarcimiento económico: compensación por los perjuicios resultantes de las conductas criminales. Comprende, de acuerdo con los principios generales, tanto el daño emergente como el lucro cesante. Debe ser proporcional, y debe considerar la real situación de las personas afectadas y de sus familias. No puede quedarse en lo puramente simbólico.
La satisfacción lleva a que las víctimas reciban un trato y una respuesta adecuada sobre los hechos, y está unida a la garantía de no repetición, la cual implica la adopción de medidas adecuadas con el objeto de que esas personas no volverán a ser afectadas por violaciones de su dignidad y sus derechos. Como lo expresó un grupo de investigadores en el No. 3 de la revista Elementos de Juicio, en la doctrina y en las sentencias hasta ahora proferidas por los tribunales internacionales figuran las siguientes medidas: "La cesación de las violaciones; la verificación de los hechos y la publicidad de la verdad; la declaración oficial o la decisión judicial de reparación de la dignidad, de la reputación y de otros derechos de las víctimas; la disculpa y el reconocimiento público de los hechos y de las responsabilidades; las conmemoraciones y los homenajes a las víctimas; la enseñanza y la difusión de la verdad histórica.
Y garantía de la no repetición. "La garantía de no repetición ‒añaden los investigadores en el mismo artículo- está identificada con la adopción de las medidas necesarias para evitar que las víctimas sean afectadas con la comisión de nuevos crímenes del mismo género. De esta forma de la reparación hacen parte medidas para prevenir la perpetración de conductas criminosas mediante diversas acciones. Entre las medidas de prevención se encuentran: la disolución de grupos armados no oficiales vinculados directa o indirectamente al Estado o de grupos para-estatales; la derogación de leyes y jurisdicciones de excepción; y las medidas administrativas o de otra índole relativas a los agentes de Estado implicados en violaciones graves de los derechos humanos.

Complementarias, no excluyentes

"Con este objetivo -continúa el artículo-, para la evaluación de la actuación de los agentes estatales, se tendrán en cuenta: sus antecedentes en materia de derechos humanos; su no implicación en actos de corrupción; su competencia profesional; y su aptitud para promover el proceso de paz o de democratización. En estos casos las medidas que podrán imponerse son:

"La inhabilitación para ciertas funciones, la suspensión, el traslado o cambio de destino, la retrogradación, la jubilación anticipada o la destitución;
"El control efectivo de las fuerzas armadas y de seguridad;
"El fortalecimiento de la independencia del poder judicial;
"La limitación de la jurisdicción penal militar para delitos específicamente militares, cometidos por militares;
"La protección de la profesión jurídica y de los defensores de derechos humanos;
"La capacitación en derechos humanos a toda la sociedad y en particular a la fuerza pública.

"Cabe añadir que en los instrumentos internacionales las formas de reparación son complementarias y no excluyentes unas de otras, dependiendo de las circunstancias específicas de cada caso en particular. En este marco se inserta la noción de la reparación integral.

Sobre la reparación

"Para hacer efectivo el derecho de las víctimas a obtener reparación ‒sigue el artículo‒ deben tomarse en cuenta las reglas previstas por los instrumentos internacionales que establecen varios principios fundamentales. Estos principios son:

"Que la reparación debe ser suficiente, efectiva, rápida y proporcional a la gravedad de las violaciones y a la entidad del daño sufrido.
"Cuando el responsable de la violación no pueda o no quiera cumplir con sus obligaciones, los Estados deben esforzarse por resarcir a la víctima.
"Cuando el Estado haya resarcido a la víctima por una violación que no le sea imputable, quien la haya cometido deberá resarcir al Estado.
"El Estado debe garantizar la ejecución de las sentencias nacionales e internacionales que impongan reparación a personas o entidades privadas responsables de violaciones[3].

Que nadie se llame a engaño

Ahora, respecto de la responsabilidad por los hechos violatorios de Derechos Humanos, en mi columna de prensa publicada en el periódico La República, dije hace una semana: "La posición del gobierno es significativa por su visión humanitaria, y ello merece reconocimiento de los colombianos y de la comunidad internacional. Mediante este proyecto, que ha debido tramitarse hace mucho tiempo pues las víctimas de la violencia no acaban de aparecer, el Estado colombiano asume una responsabilidad en lo que a él respecta, que se tiene sin perjuicio de la responsabilidad principal en materia de reparación, la cual recae sin duda sobre los victimarios.

El Estado hará todos sus esfuerzos, con gran sacrificio económico, para no permitir que las víctimas del conflicto continúen en el desamparo en que se encuentran, pero ello no implica que los autores materiales e intelectuales de los muchos crímenes cometidos queden liberados de las obligaciones provenientes del delito, una de las fuentes más importantes de las mismas, según inveterada regla de Derecho.

Aunque estos conceptos no son nuevos, vale la pena reiterarlos, para que nadie se llame a engaño, y en particular para que los victimarios queden notificados acerca de que su responsabilidad subsiste y debe ser asumida por ellos. Hemos conocido un reciente documento elaborado por la oficina de la alta comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Louise Arbour, en el cual se subrayan los aspectos sobresalientes en torno a la participación de los Estados en los programas de reparación de víctimas.

Más allá de la cuantía…

En el estudio correspondiente se subrayan las características de las políticas de reparación trazadas por los Estados, y se dice que deben ser justas, viables y sostenibles. Esto significa que, para alcanzar los propósitos consiguientes, y si bien en la mayoría de los casos hay bienes jurídicos cuya afectación es de tal magnitud que el daño causado es irreparable -por ejemplo, ninguna suma de dinero es suficiente para resarcir por la muerte violenta de un ser querido-, el Estado debe hacer lo posible por dar a la víctima un trato acorde con el principio de justicia material y con su dignidad. Pero -claro está-, los recursos estatales son limitados, de modo que una política realista de reparación exige considerar las disponibilidades existentes y la capacidad del erario.

Ahora bien, como lo dice Naciones Unidas, la cuantía de las reparaciones no garantiza por sí sola su éxito, pues muchos otros factores deben ser examinados: la justicia, la verdad, el apoyo
psicológico, la unidad familiar, el equilibrado desarrollo de los menores, entre otros.

De suerte que el Congreso tiene a cargo un gran desafío, para ponderar en esta ley los distintos elementos en juego y lograr quizá un estatuto equilibrado que concilie la justicia con las posibilidades reales de las arcas estatales[4].

Paso adelante

En todo caso, este es un paso adelante, de suma importancia, en el camino del restablecimiento de unas condiciones de vida de muchos colombianos acorralados y destruidos por la interminable ola de violencia en que nos hemos visto envueltos. Las causas son históricas y las conocemos a cabalidad. Pero, a pesar de los esfuerzos de varios gobiernos, no hemos sido capaces de contrarrestar sus efectos. Esperemos que ahora sí podamos hacerlo.

*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.

Notas de pie de página

[1] Página web de la Presidencia de la República, Colombia, www.presidencia.gov.co, consultada el 1 de octubre de 2010.

[2] Página web del Ministerio del Interior y Justicia de Colombia, www.mij.gov.co, consultada el 2 de octubre de 2010.

[3] HUERTAS DÍAZ, Omar; MEDINA, Roberto; CHACÓN TRIANA, Natalia; CÁCERES TOVAR, Víctor Manuel: "El derecho a la reparación de las víctimas de violaciones a los Derechos Humanos". Artículo publicado en "ELEMENTOS DE JUICIO, Revista de temas constitucionales". Bogotá, D.C., Número 3. Octubre- Diciembre de 2006. Págs. 157 y siguientes.

[4] HERNÁNDEZ GALINDO, José Gregorio: "La ley de reparación a las víctimas". Columna publicada en LA REPÚBLICA. Bogotá, D.C., 1 de octubre de 2010.