Ensillar antes de traer las bestias - Razón Pública

Ensillar antes de traer las bestias

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José Gregorio HernándezEl acuerdo para el uso de siete bases colombianas por parte del ejército de Estados Unidos iba a mitad de camino cuando el ex presidente Uribe dio un golpe sobre la mesa…

José Gregorio Hernández *

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El día de san blando

Se ignora cuándo será divulgado el texto completo de la providencia de la Corte Constitucional que dejó sin efecto al Acuerdo celebrado en octubre del año pasado para el uso de siete bases militares colombianas por parte del ejército de Estados Unidos. De un tiempo para acá de las decisiones que toma la Corporación se da cuenta en un comunicado, pero después pueden transcurrir seis o siete meses antes de la entrega del texto definitivo del fallo o auto de que se trate.

Sobra decir que el comunicado carece de toda fuerza jurídica.

Aún no se conoce, por ejemplo, el texto íntegro de la sentencia de la Corte sobre la ley que convocaba el referendo reeleccionista (numerada como C-141), que es del 26 de febrero de este año. Después de la divulgación del comunicado, se frenó la ambición del ex presidente Uribe, se presentaron los candidatos, se adelantó la campaña electoral, hubo dos vueltas, fue elegido el nuevo Presidente y ya se posesionó, sin que nadie haya podido leer aún la providencia que originó todo ese proceso. Y lo propio ocurre con las sentencias relativas a la emergencia social en salud.

Tres puntas tiene el camino

Ahora bien, la Corte ha sostenido que sus sentencias comienzan a producir efectos desde el día siguiente a la Sala respectiva. Dado que el Acuerdo sobre el uso de las bases militares no puede, ni podía, producir efectos jurídicos por cuanto no fue llevado al Congreso para su aprobación, debe desaparecer, hasta donde sea físicamente posible, y de manera inmediata, todo lo que se hubiera venido adelantando en cumplimiento o desarrollo del mismo. Por eso es lícito que el gobierno quiera saber cómo proceder. Pero no puede hacerlo porque no conoce la providencia en su integridad.

Según mi criterio, como consecuencia de la decisión el Acuerdo no tendrá efecto alguno mientras el gobierno no cumpla plenamente con las exigencias de la Constitución colombiana. Ya se verá si se inclina por renegociarlo sobre elementos jurídicos distintos; si presenta el mismo texto acordado durante el período de Uribe; o si renuncia a formular de nuevo algún instrumento bilateral sobre bases militares, con el fin de no perjudicar las relaciones restablecidas con Venezuela y de no molestar a otros países latinoamericanos.

Secreto pero obligatorio

La Corte debe revisar el sistema que utiliza para divulgar sus providencias. Para la seguridad jurídica del país es insufrible que se profieran sentencias o autos, secretos durante un tiempo prolongado, y que sea la misma Corte la que exija que se observe lo que en tales decisiones se dispone.

A quien no quiere caldo…

Ahora bien, no obstante el pésimo sistema de divulgación de autos y sentencias, resulta impecable la última decisión de la Corte. Es constitucionalmente correcta y acertada su determinación en el sentido de declarar que el denominado &ldquo Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad”, firmado en Bogotá el 30 de octubre de 2009 para el uso de siete bases militares en nuestro territorio por parte del ejército de Estados Unidos, no pueda surtir efectos jurídicos internos por cuanto falta la aprobación del Congreso y el examen de constitucionalidad −formal y material− de la misma Corte.

El Consejo de Estado (Concepto del 13 de octubre de 2009) lo expresó con claridad meridiana, pero el gobierno hizo caso omiso de su concepto, alegando que este era un acuerdo en forma simplificada, destinado apenas a desarrollar convenios internacionales anteriores celebrados desde 1974.

La Constitución confía al Presidente de la República la conducción de las relaciones internacionales en su calidad de Jefe de Estado (artículo 189), pero somete los Tratados Internacionales a un doble control:

Político, por parte del Congreso (artículo 150, numeral 16); y

Jurídico, en cabeza de la Corte Constitucional (artículo 241, numeral 9º).

A mitad de camino

Como concluye la Corte, este era un verdadero Tratado Internacional:

  • Con un contenido autónomo y distinto
  • Con nuevas cláusulas no derivadas de los tratados precedentes
  • Con compromisos delicados por parte de Colombia
  • Con obligaciones que nuestro Estado contraía sólo en virtud de este instrumento.

La Corte encontró que el acto complejo que conlleva todo tratado público (se puede ver la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados), en esta oportunidad iba apenas a mitad de camino. En efecto, lo actuado por los dos gobiernos debía ser aprobado, previos los procedimientos exigidos en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), por ley de la República, y sometido a la revisión constitucional para que después sí pudiera ratificarse.

Primero a lo primero

Como perentoriamente lo señala el artículo 224 de la Constitución, los tratados requieren para su validez de la aprobación del Congreso. Los únicos que pueden comenzar a aplicarse en forma provisional (sin tal aprobación), son los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el seno de organizaciones internacionales que así lo contemplen. Y este no era el caso.

Sólo después de cumplidos esos requisitos podrá el Presidente comprometer la palabra de Colombia en el plano internacional mediante la ratificación. Y entonces, que venga la ejecución del Tratado, y que lleguen los contingentes norteamericanos, sus tropas y sus aviones y sus equipos y su omnipotencia. Pero antes no.

La parte sustancial

De acuerdo con el comunicado conocido, la Corte razonó de la siguiente manera:

3.1. La Corte Constitucional comenzó por precisar que en un Estado de Derecho, como el que reconoce la Constitución de 1991, no puede haber acto normativo que se sustraiga del control constitucional.

3.2. La Corte es competente para ejercer el control constitucional, tanto de los tratados internacionales como de sus leyes aprobatorias, de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numerales 4 y 10 de la Constitución. En esta ocasión, asumió competencia para decidir las demandas ciudadanas de inconstitucionalidad, ante la posibilidad de que el acuerdo impugnado correspondiera materialmente a un tratado internacional.

3.3. Examinado el Acuerdo Complementario, la Corte constató que no se está ante un acuerdo simplificado sino frente a un instrumento que involucra nuevas obligaciones para el Estado Colombiano, así como una extensión de las adquiridas con anterioridad, por lo que debió ser tramitado como tratado internacional, esto es, sometido a la aprobación del Congreso de la República y revisado posteriormente por la Corte Constitucional.

3.4. Para la Corte, el referido Acuerdo involucra, entre otros, los siguientes compromisos: autorización para acceder y utilizar instalaciones militares por personal militar y civil extranjero; facultad de libre circulación de buques, naves, aeronaves y vehículos tácticos extranjeros por el territorio nacional, sin posibilidad de inspección o control por las autoridades nacionales; autorización para el uso y porte de armas en el territorio nacional por personal extranjero; extensión de un estatuto personal de inmunidades y privilegios diplomáticos para contratistas y subcontratistas así como personas a cargo del personal de los Estados Unidos; y la previsión de cláusulas indeterminadas en relación con la extensión y prórrogas del Acuerdo, las bases militares e instalaciones objeto del acceso y uso por el personal extranjero.

3.5. Al no haber surtido el trámite correspondiente ante el Congreso de la República, y por tratarse de un convenio integral, la Corte decidió la remisión del Acuerdo al Presidente de la República para que le imparta el trámite constitucional propio de los tratados internacionales.

3.6. En concordancia con lo anterior, la Corte consideró que al no haber sido aprobado mediante ley, el presente Acuerdo Complementario no puede surtir efectos en el ordenamiento interno de Colombia, hasta tanto no satisfaga dicha exigencia.

3.7. Esta decisión de ninguna manera implica un control material sobre la constitucionalidad de las cláusulas del Acuerdo, sino un examen formal del mismo, habiendo concluido que fue omitida la aprobación por el Legislador y la posterior revisión jurisdiccional.

3.8. El ‘Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América’, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, fue el único objeto del análisis de constitucionalidad. No incluye pronunciamiento alguno sobre la validez y eficacia de otros acuerdos de cooperación y asistencia en seguridad y defensa u otros acuerdos complementarios o simplificados pactados anteriormente con EE.UU. o con otros países. La Corte Constitucional precisa que las relaciones de ayuda, asistencia y cooperación entre Colombia y los Estados Unidos podrán regirse por los tratados, convenios y acuerdos simplificados o complementarios vigentes que los desarrollen, y que con anterioridad al 30 de octubre del 2009 se han venido aplicando.

Un simple conato

En consecuencia, hablamos de un Tratado Internacional no perfeccionado, que carece de virtualidad y eficacia para generar obligaciones en el plano del Derecho Internacional y en el ámbito interno propio de la soberanía colombiana.

Pienso que debe ser desmontado cuanto se venía haciendo como ejecución del Acuerdo y todo lo que se hubiese organizado con ocasión de tal instrumento. Tanto desde el punto de vista interno como del internacional, hoy no existe nada: no hay obligación alguna, ni derecho de ninguna naturaleza para Estados Unidos o para Colombia, que se pueda derivar de un acto bilateral que no es sino un simple conato, un intento, no un instrumento ejecutable de Derecho Internacional Público.

Es extraño que la Corte haya insistido tanto en que su decisión solamente repercute en la no producción de efectos jurídicos internos, cuando la realidad es que, según el Derecho de los Tratados, un acuerdo que no se haya aprobado y ratificado por el órgano interno competente tampoco puede producir efecto alguno en el terreno internacional.

Política del avestruz

Ahora, ni el gobierno ni los partidarios de las bases podrán echarle la culpa de lo sucedido a la Corte Constitucional. Ella se limitó a dictaminar lo que constitucionalmente se debe hacer. Quien le achaque alguna responsabilidad en lo que ha sucedido estará actuando de acuerdo con la política del avestruz, que esconde la cabeza cuando no quiere ver lo inocultable. Esa sería una actuación tan torpe como la del paciente que la emprende contra el médico porque le dice que padece una enfermedad incurable.

Valdría la pena que el nuevo Presidente, que era ministro de Defensa en el momento en que se negoció y se suscribió el Acuerdo, aprovechara la ocasión que ahora se le ofrece para reflexionar sobre la conveniencia o inconveniencia de recibir tropas y armamento de los Estados Unidos en siete de nuestras bases militares. Los propios norteamericanos llegaron a preguntarse en su momento si no eran muchas.

¿Lección aprendida?

Advirtamos finalmente que, una vez salga aprobado el Tratado por parte del Congreso, y sancionada la Ley respectiva, dentro de los seis días siguientes debe ser enviado a la Corte Constitucional para su revisión oficiosa, que ahora sí debe versar sobre la forma y también sobre el contenido de las cláusulas. La de la inmunidad, desde ahora lo digo, me parece abiertamente inconstitucional.

Queda una clara lección: eludir los controles políticos y jurídicos en un Estado de Derecho, sale muy costoso, desprestigia y causa daño.

 *Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí. 

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