Una explicación clara y completa de las razones y las normas que regulan los procesos contra altos funcionarios ante la Comisión de Acusaciones, la Cámara, el Senado y, eventualmente, la Corte Suprema de Justicia. ¿Se cumplieron estas normas en la audiencia del ex presidente Uribe por las “chuzadas” del DAS?
José Gregorio Hernández Galindo *
¿Por qué el fuero?
La Constitución contempla un fuero especial en materia de investigación y juzgamiento del Presidente de la República, los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, y el Fiscal General de la Nación. El fuero consiste en que, tanto en materia penal como disciplinaria, estos altos funcionarios solamente pueden ser juzgados por el Senado de la República, previa acusación de la Cámara de Representantes.
Con el fuero, al decir de la Corte Constitucional (Sentencia C-222 del 16 de mayo de 1996), “se pretende garantizar, de una parte la dignidad del cargo y de las instituciones que representan, y de otra la independencia y autonomía de algunos órganos del poder público para garantizar el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus principales titulares, las cuales se podrían ver afectadas por decisiones ordinarias originadas en otros poderes del Estado, distintos de aquel al cual pertenece el funcionario protegido con un fuero especial. De otra parte, el fuero sirve también para garantizar que las decisiones de la voluntad general, bien sea que ésta se haya expresado directamente o a través de sus representantes, no serán desconocidas, y que en todo caso prevalecerán los principios y procedimientos consagrados en la Constitución y en la ley”.
Para la Corte, la razón de este trato judicial especial para los más importantes servidores públicos es la de “servir de garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo se busca evitar que mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del poder por parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de la Nación”.
Conductas que juzga el Congreso
La Carta prevé tres modalidades de conducta que dan lugar a este tipo especial de procesos: 1) Delito común, como podría ser en el caso del servidor que participara en una riña y causara lesiones personales o la muerte a una persona; 2) Delito en ejercicio de funciones, como el prevaricato en que pudiera incurrir un magistrado: 3) Indignidad por mala conducta, esto es, un comportamiento que, si bien no necesariamente es delictivo, ofende la respetabilidad del cargo que se desempeña.
Cuando el Senado decide condenar por delito en ejercicio de funciones o por indignidad debida a mala conducta, únicamente puede imponer, a título de pena, la destitución del cargo o la suspensión o privación definitiva de los derechos políticos. En el aspecto puramente penal, si hubiere lugar porque la conducta merezca otra pena, el Senado debe remitir el asunto a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia para que se adelante el proceso de esa índole.
En cuanto a los delitos comunes, el Senado, según lo ordena la norma, se limitará a definir si hay lugar al seguimiento de causa, y en caso de ser así enviará el expediente a la Corte Suprema.
Estos procesos tienen lugar en relación con los hechos ocurridos durante el ejercicio de las funciones públicas correspondientes, aun en el caso de que el servidor público haya cesado en el ejercicio de las mismas. En el caso del presidente de la República se aplica el artículo 199 de la Constitución, a cuyo tenor: “El Presidente de la República, durante el periodo para el que sea elegido, o quien se halle encargado de la Presidencia, no podrá ser perseguido ni juzgado por delitos, sino en virtud de acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado haya declarado que hay lugar a formación de causa”.
Es claro que el Vicepresidente de la República, en cuanto tal no tiene fuero, a menos que se posesione como Presidente en cualquiera de los casos de falta absoluta o temporal del titular.
Político y no penal
El artículo 116 de la Constitución señala que el Congreso ejerce ciertas funciones judiciales, es decir, aquellas referentes al fuero especial que cobija a los enunciados altos funcionarios. No obstante cabe advertir que aunque el trámite que inicia la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara tiene la forma de un proceso judicial –o asimilada–, la naturaleza predominante de estos procesos es política, lo que explica que los aspectos propiamente penales no sean objeto del fallo del Senado y que se reserven para la decisión de la Corte Suprema. Ello se advierte hasta en la expresión usada por el artículo 175, numeral 3, de la Constitución cuando menciona lo que puede hacer el Senado en tratándose de delitos comunes: “…el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema”.
Esa naturaleza política se refleja, desde luego, en la manera como se comportan la Cámara y el Senado en el momento de resolver si la primera acusa o no, o si el segundo condena o absuelve. Puede ocurrir inclusive que el Senado condene políticamente y, por tanto, destituya al acusado, pero no considere que haya lugar al seguimiento de causa criminal, o que la Corte Suprema lo absuelva desde el punto de vista penal.
¿Por qué pueden darse semejantes diferencias en los resultados de los procesos, tratándose de los mismos hechos? Porque es distinto el enfoque de los congresistas al acusar o condenar, de la perspectiva (puramente jurídica) desde la cual juzgan los magistrados. Y ello, a la vez, porque la fase procesal que se surte en el Congreso, en cuanto a las decisiones que le competen, es política, y la que se cumple en la Corte Suprema, en su caso, tiene un carácter jurídico.
Especialmente en los juicios por indignidad, lo que se examina en el Congreso –con independencia de la eventual responsabilidad penal– es la que se deduce respecto a la conducta pública del funcionario, quien debe responder por la manera en que ha ejercido sus funciones; una responsabilidad política.
La función de las cámaras en estos casos, en representación del pueblo, es una de las expresiones constitucionales del equilibrio propio del Estado de Derecho. La posibilidad de juzgamiento de altos funcionarios por parte de los representantes del pueblo constituye uno de los “frenos y contrapesos”, de los que hablara Montesquieu.
Juzgar en serio
Ahora bien, este carácter político no debe confundirse con el ejercicio descuidado, débil, permisivo o cómplice de las funciones de investigación, acusación o juzgamiento a cargo de los congresistas. Ellas están previstas en la Carta y se encuentran sujetas a las prescripciones del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992) y del Código de Procedimiento Penal, de modo que no pueden cumplirse de cualquier manera.
Por lo tanto los congresistas no deben actuar en calidad de subalternos, correligionarios, enemigos o contradictores partidistas de las personas investigadas o enjuiciadas. En otras palabras, están obligados a la imparcialidad y a la plena observancia de las reglas constitucionales y legales establecidas para el proceso. De aquí se infiere que para estos efectos los Representantes y Senadores tienen las mismas facultades y deberes de los Jueces o Fiscales de instrucción, y, consiguientemente, las mismas responsabilidades. Sin perjuicio de que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en su condición de jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener implicaciones penales.
En suma, en la fase que se surte en el Congreso, la forma es judicial. El fondo, en cuanto al contenido de las decisiones de acusación y juzgamiento, es político. El carácter político de esas decisiones no puede entenderse como exclusión del sometimiento a las reglas procesales del trámite.
Papeles de cada cámara
-La Cámara de Representantes es la llamada a investigar y a decidir si acusa o no al funcionario procesado. Ella asume, pues, el rol de fiscal, lo que significa que en estos procesos el Fiscal General de la Nación carece de competencia, y apenas, como dice el artículo 178, numeral 4 de la Constitución, puede presentar denuncias ante la Cámara, como también lo pueden hacer los particulares. Si, a su juicio, ellas prestan mérito, la Cámara fundará y sustentará su acusación ante el Senado.
– El Senado es el juez que decide si admite o no la acusación, y si el acusado es políticamente responsable. Si lo es, lo condena, y le impone la destitución del cargo, la privación temporal o la pérdida absoluta de los derechos políticos.
-En lo específicamente penal, el Senado no puede condenar ni absolver. Si en criterio de esta corporación, el acusado merece otra pena, ha de enviarlo a la Corte Suprema. Si la acusación proveniente de la Cámara se refiere únicamente a delito común, el Senado no puede juzgar al acusado. Se limita a declarar si hay o no lugar al seguimiento de causa, y en caso afirmativo “pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema”.
– En todo caso, tanto la acusación por la Cámara como la aceptación y decisión del Senado son requisitos necesarios para que el asunto llegue a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia. Eso explica por qué, en el caso del ex presidente Samper, no hubo decisión alguna -ni posibilidad de ella- por parte del Senado de la República, y menos iniciación de proceso penal en la Corte Suprema de Justicia. Sencillamente, la Cámara no lo acusó, y allí terminó la actuación. En un sistema jurídico muy similar, el de Estados Unidos, el ex presidente Bill Clinton fue acusado por la Cámara y absuelto por el Senado.
La Comisión
La Comisión de investigación de la Cámara –como también la Comisión de Instrucción del Senado– es precisamente eso: una dependencia instructora que carece de competencia para adoptar la decisión de acusar o no acusar al funcionario denunciado o investigado. La Comisión se limita a iniciar el trámite de investigación, recaudar el material probatorio y entregar los resultados a la Cámara.
Ese carácter instructor de la Comisión la obliga a adelantar la etapa procesal a su cargo con arreglo al Código de Procedimiento Penal, con imparcialidad y objetividad. Ella no tiene a cargo la decisión de fondo, y por tanto debe conducir el proceso como correspondería a los fiscales instructores si tuvieran que actuar en esta clase de procesos.
Entre otras cosas, el recaudo del material probatorio debe llevarse a cabo observando las reglas del debido proceso, y ofreciendo todas las garantías al denunciado, a la vez que asegurando, como le ordena el artículo 250 de la Constitución a los fiscales y a los jueces de garantías en los demás procesos, la comparecencia de los imputados al proceso, la conservación de la prueba y la protección de la comunidad, en especial de las víctimas.
El caso Uribe
De todo lo anterior, una mirada objetiva a lo que ha venido ocurriendo en el seno de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara a raíz de las denuncias formuladas contra el ex presidente Álvaro Uribe por las interceptaciones y seguimientos ilegales que llevaron a cabo funcionarios del DAS durante su gobierno contra magistrados de la Corte Suprema, periodistas y políticos de oposición, se puede afirmar:
- La Comisión no era la encargada de acusar, y menos la de juzgar. Por ello, no podía asumir el papel de un tribunal, y la versión del funcionario denunciado no requería propiamente de una audiencia, aunque debe recordarse que el propio ex presidente solicitó que a toda la actuación se le diera un trato público.
- El ex presidente Uribe rendía su versión libre sobre los hechos materia de investigación. Por tanto, los miembros de la Comisión le debían brindar toda la oportunidad –la más amplia– de exponer sus razones y argumentos, con espontaneidad y libertad, aunque velando porque esa versión se refiriera a los hechos materia de investigación, no a otros, que no guardaban absolutamente ninguna relación con aquéllos, como los referentes, por ejemplo, a las ejecutorias del investigado cuando era gobernador de Antioquia.
- El ex presidente no rendía declaración bajo la gravedad del juramento, ni podía ser obligado a declarar contra sí mismo, o contra sus parientes de grado más próximo, o contra su cónyuge, pero desde luego, en el curso del proceso deben tenerse en cuenta todas las manifestaciones del ex presidente sobre reconocimiento de actos, hechos, órdenes e instrucciones que dio en la materia, las que no se califican en esta etapa como legales o ilegales. Ya habrá de verse qué carácter tenían desde el punto de vista político, penal o disciplinario, y ello solamente tendrá lugar, sobre la base de lo que se vaya demostrando en el curso del proceso, en el momento en que la Cámara decida si lo acusa o no, y en caso afirmativo, cuando resuelva el Senado, y, en su caso, la Corte Suprema.
- Obviamente, en estas versiones libres, cuando quien las rinde formula cargos por delitos contra otras personas, debería serle tomado el juramento.
- Durante el interrogatorio al ex presidente han debido formularse preguntas más directas, relativas a los hechos materia de investigación.
- La conducción de la diligencia, en todo caso, correspondía a los representantes investigadores, no a quien rendía la versión libre, por lo cual no parece muy ajustado a las reglas procesales que haya sido el ex presidente quien decidió sobre el momento de levantar la sesión y de retirarse del recinto.
Estas son algunas observaciones sobre el tema, advirtiendo a los lectores que en esta materia hay todavía muchos puntos que quizá se me quedan entre el tintero.
*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
