La improvisada y peligrosa reforma para “el equilibrio de poderes” - Razón Pública

La improvisada y peligrosa reforma para “el equilibrio de poderes”

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Un análisis conciso y despiadado del extenso proyecto de reforma constitucional que el Gobierno presentó esta semana muestra que en él abundan las contradicciones y los falsos remedios, de modo que puede traer males peores que los que busca corregir.

Yann Basset*

La “reformitis”

Cuenta Michel de Montaigne en sus Ensayos que un legislador antiguo ordenó que quien quisiera proponer o modificar una ley tendría que presentarse ante el pueblo con una cuerda al cuello, y si no lograba convencer de la bondad de su propuesta debía ser ahorcado. Esta es, por fortuna, una costumbre remota, pues causaría tal mortalidad entre nuestros políticos que no sería posible discutir el tema de la reelección a cualquier cargo por simple sustracción de materia.

La propuesta de reforma de “reequilibrio de poderes que presentó el Gobierno esta semana confirma que estamos cada vez más lejos de la sabiduría de los antiguos porque las leyes – y la Constitución- se reforman como si fueran las cosas más triviales.

Esta “reformitis” continua conlleva el riesgo de que las nuevas disposiciones acaben anulando los efectos de las disposiciones previas o volviéndolas inoperantes.

En este caso el proyecto de Acto Legislativo se basa en un diagnóstico asombroso por su simplismo y su carácter radical, impreciso y poco sustentado, según se puede ver en una frase como esta: “la práctica política y el funcionamiento de algunas de las instituciones constitucionales han afectado la legitimidad de los poderes públicos, producido riesgos de injerencia indebida de un poder sobre otros, causado déficits de representación de algunos territorios e incrementado el costo de las campañas políticas” (énfasis añadidos).

Al querer remediar de un solo golpe todos estos problemas -reales o supuestos- la reforma  corre de entrada el riesgo de la dispersión, pues reúne tanto propuestas de modificación del sistema electoral propias de una reforma política como otras del sistema judicial y de los organismos de control.

Hace ya buen tiempo que en Colombia cada elección viene con su reforma política previa o posterior (fue así en 2003, 2004, 2009 y 2011), al punto que parecería que las reformas acaban siendo más numerosas que las elecciones.

Esta “reformitis” continua conlleva el riesgo de que las nuevas disposiciones acaben anulando los efectos de las disposiciones previas o volviéndolas inoperantes. Por ejemplo, la figura de las coaliciones para cargos uninominales introducida en la reforma de 2011 actuó en contravía de la candidatura única por partido impuesta por la reforma de 2003.

Y la propuesta actual ilustra este problema en forma paradójica, porque su justificación consiste en que viene a corregir una reforma anterior que no había sido suficientemente fundamentada: la de 2004, que permitió la reelección presidencial.


Capitolio Nacional de Colombia en Bogotá.
Foto: Jorge Láscar

Reelección y representación nacional

Eliminar la reelección fue una promesa de campaña del candidato ganador, pues sus efectos negativos habían sido objeto de muchas discusiones, inclusive a raíz de la reelección del propio Juan Manuel Santos.

Las razones para acabar con esta figura son múltiples e incluyen, entre otras: su vicio de origen por la forma como fue adoptada, el desequilibrio institucional que introduce por el poder de nominación acumulado durante ocho años por un mismo presidente, o la ventaja difícil de superar del presidente-candidato cuando este se postula a la reelección.

El único punto en común de todos los mecanismos mencionados en el proyecto es que podrían ser considerados como medios para mitigar el efecto de la reelección. Pero esto plantea una paradoja porque, de cierta forma, el proyecto pretende hacer lo que la reforma de 2004 no hizo: mitigar los efectos de la reelección sobre el equilibrio de poderes. No obstante, su primer acto consiste precisamente en suprimir la reelección, con lo que desaparecería la justificación de las otras medidas que propone.

Uno no se explica cómo un proyecto que pretende derogar una reforma improvisada y hecha en beneficio de un presidente particular, resulta abriendo la caja de Pandora de muchas otras ocurrencias sueltas que, posiblemente, serán derogadas mañana por las mismas razones.

Pero esta no es la única propuesta dentro del proyecto que parece una ocurrencia precaria, fundamentada en un diagnóstico insuficiente y con efectos impredecibles (nos contentaremos acá de comentar las propuestas en relación al sistema electoral, dejando las que se enfocan al sistema judicial o a los organismos de control a colegas más calificados en la materia). Por ejemplo, en cuanto a los llamados “senadores regionales”, el proyecto supone que ciertos departamentos carecen de representación en el Senado, como si los votos de estos electores no existieran o no tuvieran efecto alguno. En este punto, los postulados implícitos del proyecto son dos:

1. Que la representación es necesariamente personal, como si lo electores no otorgaran su voto a un partido; esto ignora los principios del sistema electoral diseñado por la reforma de 2003.

2. Que la representación es necesariamente territorial, y que un representante oriundo de un departamento, o que tiene la mayoría de sus votos en este, no puede representar a los habitantes de otro departamento.

Dichos postulados resultan absurdos para una corporación elegida en circunscripción nacional, figura que precisamente tiene como objetivo representar alguna forma de interés nacional.

Si de representar los intereses territoriales se trata, existe una Cámara de Representantes cuyos integrantes se eligen por departamento, aunque podemos dudar que sea “más representativa” que el actual Senado por muchas razones (invito el lector a hacer de memoria una lista de los senadores y representantes que conoce, y sobre esta base, a preguntarse cuál de las dos cámaras representa mejor al país).

Es más, esta dualidad de representación nacional/territorial justifica la existencia del bicameralismo colombiano, de modo que si ambas cámaras tuvieran que representar adecuadamente el equilibrio territorial, lo más lógico sería suprimir de una vez el Senado, lo que de paso permitiría disminuir el costo de las campañas políticas (otro de los objetivos del proyecto).

Voto preferente y castigos políticos

El proyecto elimina también el voto preferente, con el fin de evitar el personalismo y la corrupción que -según dice- conlleva esta figura. En su reemplazo propone regresar al sistema de las listas cerradas y bloqueadas.

Esta propuesta parecería buscar el fortalecimiento de los partidos. Sin embargo, la ya menciona iniciativa de los “senadores regionales” contradice este objetivo pues ellos seguramente escaparían al control de los partidos nacionales, o en otra dirección, les servirían para evadir la barrera del umbral electoral a ciertos mini-partidos.

Además, y como es inevitable, modificar un elemento del sistema puede tener efectos inesperados sobre otros elementos que la reforma apenas menciona. La confección de una lista cerrada y bloqueada obligaría a  los partidos a organizar en forma sistemática consultas internas previas a las elecciones que reintroducirían el personalismo y la corrupción que pretendían eliminarse (y esta vez, con menos ataduras).

Su primer acto consiste precisamente en suprimir la reelección, con lo que desaparecería la justificación de las otras medidas que propone. 

El resultado probable sería una especie de elección a dos vuelta, y la primera (la consulta), con sistema uninominal para constituir la lista, podría acabar por tener un peso mucho mayor que la segunda en términos de recursos movilizados, votos, etc.

En estas circunstancias, la distorsión probable entre el número de votos que un partido obtendría en la consulta interna y el de la elección propiamente dicha plantearía además graves problemas de legitimidad.

Finalmente, aunque la “silla vacía” para los delitos contra la administración pública es ciertamente la propuesta del proyecto que despierta más consenso, es importante recordar el problema de siempre: podremos adoptar todos los dispositivos contra de la corrupción que queramos, pero estos solo serán eficaces si las autoridades encargadas los aplican oportunamente.

En materia electoral, la legislación ya contempla sanciones drásticas para electos y partidos, pero éstas han tenido pocos efectos prácticos por la demora de las instituciones judiciales competentes, cuyas decisiones llegan generalmente cuando el político incriminado ya concluyó su mandato. Además, la nueva propuesta ni siquiera toca el tema de la composición y modo de elección del Consejo Nacional Electoral.


Congreso de la República.
Foto: Departamento de la Prosperidad Social

Lo peor está por venir

En resumen, más allá del tema de la reelección presidencial, la reforma de “reequilibrio de poderes” no se fundamenta en un diagnóstico suficiente de las reformas pasadas, no tiene un objetivo claro y mezcla propuestas que pueden llegar a ser contradictorias y que, por lo menos en el ámbito electoral, parecen en el mejor de los casos inocuas, y en el peor, inconvenientes.

Pero lo más grave puede estar por llegar. Al abrir un debate de forma sorpresiva y sin dirección clara sobre un tema tan delicado como la reforma política, que determina las reglas con las cuales se eligen los mismos políticos que la discuten, el gobierno invita a que cada cual acabe añadiendo su propia propuesta en función de su agenda e interés.

Por ejemplo, aunque no fueron incluidas en el proyecto del gobierno, quedan en el aire las ideas del voto obligatorio o la unificación de los períodos de mandatarios locales y nacionales, que merecerían una discusión aparte. Esto podría ser el principio de una burbuja incontrolable capaz de despertar el fantasma de la fallida reforma de la justicia.

 

*Doctor en Ciencia Política, profesor de la Universidad del Rosario y director del Observatorio de Procesos Electorales.

@yannbasset

Acerca del autor

Yann Basset

*Director del Grupo de Estudios de la Democracia (DEMOS UR) de la Facultad de Estudios Internacionales, Políticos y Urbanos de la Universidad del Rosario.

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Yann Basset

*Director del Grupo de Estudios de la Democracia (DEMOS UR) de la Facultad de Estudios Internacionales, Políticos y Urbanos de la Universidad del Rosario.

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