Aunque es uno de los intentos más serios de reforma política de las últimas décadas, la Misión Electoral Especial ha pasado desapercibida o mal interpretada. ¿Cuáles son realmente sus propuestas, cuáles son las críticas, y qué tan razonables son unas y otras?
Yann Basset*
Reforma bien pensada
En un país caracterizado por una inclinación irrazonable hacia las reformas políticas, llama la atención el poco interés que ha suscitado la presentación de los ejes de trabajo de la Misión Electoral Especial (MEE) creada en virtud del Acuerdo de paz entre el gobierno y las FARC. Este tema apenas mereció unas breves y escasas declaraciones de políticos, y columnas de opinión con juicios en su mayoría críticos y argumentos casi siempre muy pobres.
La recepción callada es paradójica porque, al revés de lo ocurrido con todas las demás propuestas recientes al respeto (particularmente la mal lograda reforma de “equilibrio de poderes”), la de la MEE se basa en un diagnóstico sólido, responde a objetivos relativamente claros que se desprenden en parte de los acuerdos de paz y, sobre todo, se caracteriza por ser integral. Además, se ha nutrido de las recomendaciones de muchos actores políticos y expertos en el tema.
Tanto la popularidad como los peligros de las reformas político-electorales se deben básicamente a que los proyectos suelen girar alrededor de un mecanismo (la lista cerrada, el voto obligatorio…) que se presenta como la panacea. Pero este tipo de enfoques desemboca en decepción por dos razones:
- Primero, porque no existe un dispositivo ideal. Cada instrumento tiene ventajas y desventajas en relación con diversos objetivos específicos, y su idoneidad debe juzgarse en función de las metas que se busquen.
- Segundo porque como se trata de un sistema donde cada elemento afecta y es afectado por el resto, cada uno de los dispositivos novedosos tiene que ser pensado como parte de un conjunto.
En este sentido, una reforma integral debe ser concebida como un equilibrio delicado entre instrumentos que se refuerzan o compensan en función de objetivos que son también opuestos o complementarios entre sí. Este es el caso de la propuesta de la MEE, y es la razón para que resulte preocupante la ligereza de las reacciones que la tomaron como una especie de catálogo, del cual podrían aceptarse o rechazarse elementos en función de consideraciones imprecisas.
Más congresistas
 Una de las propuestas más polémicas de la MEE es el aumento en el número de congresistas. Foto: Ministerio del Interior |
Una de las propuestas más criticadas ha sido el aumento del número de 166 a 200 representantes a la Cámara por consideraciones de costos o porque sería “políticamente inviable” dada la impopularidad del Congreso por los escándalos de corrupción.
El argumento del costo llama la atención cuando el gobierno multiplicó las altas consejerías, unidades administrativas y entidades autónomas sin que nadie se preocupara por justificar los gastos que ellas implican. Sorprende también la timidez de los congresistas que han sido capaces de adoptar reformas mucho más impopulares, como la tributaria.
Cualquier polémica sobre el tamaño del Congreso debería empezar por reconocer un hecho: Colombia tiene un Congreso pequeño. Cómo muestra la gráfica siguiente, la relación de electores por congresista es la quinta más alta en América Latina, es decir, hay pocos congresistas en relación con la población a representar:
Fuente: Observatorio de la Representación Política. Universidad del Rosario
De los cuatro países que tienen congresos relativamente más grandes que Colombia, hay que recalcar que dos, Brasil y México, son países federales donde la representación pasa también por entidades federadas. Por su parte Ecuador y Perú son países con sistemas unicamerales.
Tener tan pocos congresistas, en relación con el tamaño del electorado, dificulta el proceso de rendición de cuentas. Los congresistas deben responderle a tanta gente que en realidad no responden a nadie. Por otra parte, el poder que tiene cada congresista es exorbitante. Un congresista entre 100 es más poderoso que uno entre 500, pues tiene mayor posibilidad de ser decisivo para reunir quórum o para hacer pasar o rechazar una ley.
Al final, pocos congresistas que no les responden a sus electores y que tienen mucho poder son blancos privilegiados para la corrupción. En otras palabras, el argumento según el cual no debemos aumentar el número de congresistas porque la opinión pública considera que eso aumenta la corrupción no es solo perfectamente demagógico, sino contraproducente. Mantener un Congreso pequeño como el de ahora es un favor que le hacemos a la corrupción.
Mejorar la representación
 Consejo de Estado Foto: Consejo de Estado |
Las razones de la MEE para aumentar el número de congresistas no tienen nada que ver con la lucha anti-corrupción (aunque, como dije, es una razón que podríamos usar a favor de la propuesta, no en su contra). La justificación fundamental consiste en que los acuerdos de paz plantearon el objetivo de un sistema electoral más incluyente y, en especial, uno que represente mejor a las minorías políticas y a los territorios afectados por el conflicto armado.
Las circunscripciones especiales de paz que ya figuran de manera explícita en el texto del Acuerdo son apenas un instrumento temporal para lograr esa mayor representación.
Y sin embargo se trata de un problema estructural. La Cámara, cuyo propósito es, precisamente, el de representar los territorios, no cumple bien este objetivo con el sistema actual para elegir los representantes sobre la base de las circunscripciones departamentales. Bajo este sistema las capitales pesan mucho sobre los resultados electorales, y ciertos municipios quedan “menos representados”, como lo indica el mapa siguiente:
Proporción de votos válidos de los representantes a la Cámara electos y riesgo por factores de violencia, elecciones legislativas 2014. Fuente: Base de datos oficial de las autoridades electorales en la última elección legislativa.
No es casualidad, además, que estos municipios tienden a ser los más afectados por el conflicto.
La Misión propone resolver este problema con un sistema mixto, donde la Cámara se amplía con representantes uninominales elegidos en territorios específicos que servirían como nuevas circunscripciones. Los representantes electos de este modo responderían a un electorado delimitado y deberían rendir cuenta a esos electores.
Para evitar que esto derive en un personalismo excesivo y en feudos territoriales inexpugnables -como suele ocurrir con las circunscripciones uninominales- la MEE descartó un sistema puramente uninominal y optó por un sistema mixto. Esta opción, defendida desde hace tiempo por el senador John Sudarsky, introduce al lado de los representantes uninominales unos representantes elegidos por lista en el departamento.
Estos últimos representantes tienen como función reintroducir la lógica de los partidos que bien podría verse diluida en un sistema puramente uninominal y, además, garantizar que las minorías que no pudieran competir fácilmente en circunscripciones uninominales pudieran obtener una representación más equitativa.
Para que esto funcione es necesario aumentar el número de representantes. Con el número actual se presentan dos problemas:
- En primer lugar, como hay pocos representantes uninominales las circunscripciones quedan muy grandes y se diluye en buena parte el efecto esperado de una representación más fina de los territorios, lo mismo que el resultado en materia de rendición de cuentas.
- En segundo lugar, las listas para elegir a los plurinominales en los departamentos pequeños son apenas de dos candidatos, incluso con el aumento propuesto por la MEE. Con esto, la posibilidad de los partidos pequeños para competir se limita a los departamentos grandes.
En realidad, si tomamos en cuenta estos dos elementos, la propuesta de aumento de la MEE es aún muy tímida en relación con sus propios objetivos.
Riesgos
El riesgo de desbalance por una aprobación parcial del proyecto es grande. Debe entenderse que la propuesta de la MEE para la Cámara pierde buena parte de su virtud si pretende aplicarse sin aumentar el número de congresistas. Y al mismo tiempo, si no se reforma la Cámara o se hace sin este ajuste toda la propuesta queda desequilibrada.
En este punto conviene subrayar que la propuesta para el Senado ha sido pensada como una manera de equilibrar la de la Cámara. Si bien el diseño previsto para esta última busca una mejor representación territorial, implica el riesgo de diluir los grandes temas nacionales y los partidos políticos, que siguen siendo indispensables para darle sentido a la representación. El problema es particularmente grave para los partidos pequeños, que probablemente no saldrían bien librados en la Cámara.
La reforma del Senado, que consiste en adoptar la lista cerrada en circunscripción nacional, trata de remediar este problema. Al suprimir el voto preferente favorece un voto programático y la expresión de grandes orientaciones políticas nacionales y ataca el caciquismo que se ha arraigado en la corporación. Pero si la reforma del Senado se adopta sin la de la Cámara, aumentaría el riesgo de desorientar a los electores acostumbrados a un voto más personalizado.
Como puede verse, es muy difícil adoptar la reforma por partes. Esto no significa que no se pueda modificar o mejorar la propuesta, pero dada la premura para tramitar esta reforma por la vía del fast track y el interés de cada partido o político en introducir o quitar el tema que le conviene, existe un riesgo evidente de desnaturalizar la reforma y crear un monstruo al estilo del doctor Frankenstein.
Por eso urge empezar rápidamente un debate serio sobre este tema crucial para la democracia, que no pierda de vista el carácter integral de la propuesta y no se quede en argumentos demagógicos y sin fundamento.
* Profesor de la universidad del Rosario, doctor en ciencia política de la Universidad de Paris III y director del Observatorio de la Representación Política (ORP).
