El fallo del Tribunal de Arbitramento invita a revisar la anticuada tecnología del relleno sanitario Doña Juana y el desastre de las basuras que están acabando con los ecosistemas y la salud de los bogotanos.
Oscar Murillo Ramírez*
Un debate necesario
Este 11 de abril se conoció el laudo arbitral que resolvió la disputa jurídica y económica entre el Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A (CGR Doña Juana) y la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). Aunque el primero no logró sus pretensiones económicas de 1,2 billones de pesos, el fallo sí estableció un monto que, aunque menor, deberá pagar la Alcaldía de Bogotá.
Este pleito, de acuerdo con la Veeduría Distrital, pudo ocasionar un “(…) aumento en las tarifas a cobrar a los ciudadanos como consecuencia de un fallo adverso”. Aunque no hubo tal desenlace, abrió un debate sobre los efectos negativos del operador y la afectación del relleno sanitario como tecnología para el tratamiento de residuos, la ineficacia del modelo de basuras, y la necesidad de sintonizar la gestión de residuos con los actuales tiempos de cambio climático.
En un mundo que, según estimaciones, produce 2.240 millones de toneladas al año de residuos, los rellenos sanitarios son tecnologías que están en proceso de superación por cuenta de sus cortas vidas útiles; las dificultades en la operación; el aumento de la población urbana que hace insostenibles; y la necesidad de encontrar métodos alternativos que den prioridad a reducir y recuperar los residuos.
Doña Juana: obsoleto, privatizado y segregador
Operando desde el 1 de noviembre de 1988, el relleno sanitario de Doña Juana fue creado bajo la administración de Andrés Pastrana. Actualmente, recibe residuos que provienen de Bogotá y los municipios de Cáqueza, Chipaque, Choachí, Fosca, Gutiérrez, Ubaque y Une. No obstante, la capital aportó el 98% de las 198.031 toneladas recibidas en diciembre de 2022.
La persistencia de Doña Juana es la muestra de tres elementos negativos para la ciudad:
- Constituye una tecnología de disposición final de residuos que en muchos lugares del mundo es considerada obsoleta, baja en capacidad de aprovechamiento y causante de efectos nocivos para la salud y el medio ambiente.
- Desde 1989, cuando su operación fue entregada al consorcio español Promotora de Construcciones e Inversiones Santana Limitada (Prosantana Ltda), ha constituido un modelo de privatización de un servicio público con serias deficiencias en operación y administración.
- Es la expresión de un ordenamiento territorial segregador, que asignó a las periferias del sur la recepción de residuos creados en la ciudad, lo cual afecta directa e indirectamente a las localidades de Usme, Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Tunjuelito, Bosa y Kennedy.
En un mundo que, según estimaciones, produce 2.240 millones de toneladas al año de residuos, los rellenos sanitarios son tecnologías que están en proceso de superación por cuenta de sus cortas vidas útiles; las dificultades en la operación; el aumento de la población urbana que hace insostenibles; y la necesidad de encontrar métodos alternativos que den prioridad a reducir y recuperar los residuos.
Durante las últimas dos décadas, la Unión Europea y Estados Unidos han puesto en marcha políticas para la reducción de rellenos sanitarios, haciendo énfasis en el reciclaje y la creación de energía. En el primer caso, por ejemplo, mediante impuestos al uso de rellenos sanitarios, la prohibición de disponer de residuos orgánicos sin tratamiento adecuado previo, programas de recolección y transporte selectivos, y una infraestructura propia para el reciclaje.
Un modelo del pasado
El relleno sanitario de Doña Juana recibe en promedio diario de 6.480 toneladas de residuos, de las cuales un poco más del 50 % son residuos orgánicos (3.304 Ton/Día). El 49% de estos están constituidos por residuos de cocina, entre crudos y cocinados.
Además, de los residuos que se crean en la ciudad, apenas el 18 % se recicla, en parte por una escasa cultura ciudadana de separación en la fuente, la disposición de residuos en días y horarios no establecidos que causan desaseo en las calles, el manejo inadecuado de escombros y el vertimiento de estos en lugares inapropiados.
Esta baja corresponsabilidad ciudadana encuentra refuerzos en la deficiente gestión institucional. Los procesos de educación ambiental son limitados y las iniciativas comunitarias tienen poco apoyo.
Aunque la OCDE recomendó para el aumento del reciclaje y disminución de residuos el mejoramiento de incentivos, en Bogotá reciclar o usar las bolsas para residuos orgánicos e inorgánicos no cambia el panorama: no se cuenta con rutas de recolección selectiva e infraestructura para la transformación y aprovechamiento de residuos.
Pese a esta realidad, la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) registró una ejecución presupuestal del 88,42 % en la meta del Plan Distrital de Desarrollo que apunta a la promoción de la cultura ciudadana, el reciclaje y aprovechamiento para la gestión sostenible de residuos.
Aunque en sensibilización ciudadana se han ejecutado casi la totalidad de los 7.944 millones presupuestados para los cuatro años, y las metas parecen cumplirse, comparado el mes de diciembre de 2021 y 2022, la reducción en toneladas recibidas en Doña Juana alcanzó tan sólo el 5,6%.
Por su parte, la alcaldesa Claudia López, señaló a principios de este año que parte importante de la percepción de inseguridad entre la ciudadanía era causada por las zonas de la ciudad que se encontraban a oscuras, sucias y desordenadas.
Sin embargo, poner a dieta el relleno, por ahora, no es algo que parezca estar ocurriendo de manera efectiva por cuenta de las políticas que hasta el momento se ponen en marcha.
Enterrar los recursos públicos
Tras el revés que sufrió el Decreto 564 de 2012, que quiso establecer el programa Basura Cero para cumplir la sentencia T-724 de 2003 donde la Corte Constitucional ordenó mejorar la situación de los recicladores de oficio, se volvió a la organización de áreas de servicios exclusivo bajo la administración de Enrique Peñalosa, quien le entregó a cinco operadores privados la recolección de basuras, el traslado al relleno sanitario, y el barrido de las calles.
En Bogotá, actualmente, los operadores Promoambiental, Lime, Ciudad Limpia, Bogotá Limpia y Área Limpia tienen a cargo el servicio de recolección que se paga de acuerdo con el peso de los residuos que se recolectan y disponen en el relleno sanitario y por kilómetros de calles barridas.
El incentivo no se encamina a disminuir los residuos domiciliarios para invitar al reciclaje, sino que otorga más recursos a los operadores privados por gestionar unos residuos que aumentan progresivamente. La pregunta que debe formularse es si este modelo de gestión es sostenible en tiempos de cambio climático, y si la operación privada ha sido la mejor y más eficiente.
Los derrumbes en el relleno sanitario en los años 1997 y 2015, el efecto ambiental por cuenta del mal tratamiento de lixiviados, la producción de gases de efecto invernadero y la depredación territorial de las zonas urbanas y rurales del sur, con los efectos que ello tiene para la salud en la ciudad, no serían los mejores indicadores si de querer una respuesta positiva se trata.
En el pleito perdió Bogotá
El 25 de septiembre de 2010 CGR Doña Juana y la UAESP suscribieron el contrato de concesión 344 para la administración, operación y mantenimiento del relleno sanitario, lo que incluye disposición final de residuos sólidos, tratamiento de lixiviados y aprovechamiento de residuos.
Entre los hechos que CGR Doña Juana señala como parte de la demanda, está que la remuneración que se fijó en el contrato estuvo calculada sobre la base de una operación muy por debajo de lo que realmente demanda el relleno sanitario.
Aducen que en los primeros meses de ejecución del contrato encontraron que la capacidad teórica para un relleno sanitario como Doña Juana está en 1.280 toneladas/día, medida que la UAESP usó para fijar las condiciones de la concesión, pero el relleno para entonces estaba recibiendo 5.986 toneladas/día, diferencia que hacía que la remuneración recibida no fuera suficiente para cubrir los costos.
Por esta situación, CGR Doña Juana demandó al distrito por 1.2 billones de pesos, el equivalente al 67% del presupuesto de inversión que tiene asignado en 2023 la Secretaría de Integración Social para la atención de la población más vulnerable en Bogotá. El monto de esta pretensión no fue aceptado por el tribunal de arbitramento.
Por otra parte está la UAESP, que además de señalar que los riesgos eran de responsabilidad del concesionario, ha mencionado en múltiples ocasiones los incumplimientos de este frente al tribunal de arbitramento de 2018, razón por la cual entabló una demanda contra el operador, queriendo dar por finalizado el contrato de concesión.
De las 12 actividades que CGR Doña Juana debía cumplir en los componentes (tratamiento de lixiviados, aprovechamiento, operación, gestión social y jurídicos/financieros) apenas cumplió el que consiste en el pago de una cláusula penal por $2.172 millones.
Adicionalmente, la UAESP tiene abiertos 7 procesos de incumplimiento contra CGR Doña Juana por temas que van desde los operativos hasta obligaciones ambientales y de tratamiento de lixiviados.
Esto último, incluso, se encuentra en fase de indagación preliminar como parte del proceso penal contra el representante legal de CGR Doña Juana por el incumplimiento en las adecuaciones de la Planta de Tratamiento de Lixiviados y el Sistema de Tratamiento de Lixiviados.
Los manejos cuestionables de CGR Doña Juana incluyen un bajo cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental que aprobó la CAR mediante la licencia 1351 de 2014.
Para 2022, las obligaciones ambientales alcanzaron el 66 % de cumplimiento, un poco más del 59,3 % alcanzado en 2021, que incluyen tres tipos de acciones: control de olores ofensivos, control y mitigación de vectores y las compensaciones ambientales de tipo forestal y paisajística.
Sin embargo, aunque CGR Doña Juana reportó el 98,43 % de cumplimiento (9.843 individuos arbóreos plantados), la tasa de mortalidad ha significado una deficiente restauración paisajística.
La experiencia de Doña Juana, además de las afectaciones ambientales, de salud pública y ordenamiento territorial, deben permitir imaginar, repensar y discutir un nuevo modelo de gestión de los residuos que sea capaz de dignificar el trabajo de los recicladores de oficio, estimular las iniciativas comunitarias que promueven el reciclaje y aprovechamiento de residuos, así como el cuidado comunitario de los territorios en la ciudad.
En varios medios de comunicación consideraron el fallo como parcialmente en contra de la administración distrital. Parcial, si se observa que de los 1.2 billones de pesos pretendidos, la UAESP deberá pagar $65.480.
Más allá del monto, lo cierto es que se validó la tesis de la insuficiencia tarifaria para el tratamiento de lixiviados y el manejo de residuos sólidos, algo que muestra que algo en lo que se estableció en el contrato 344 de 2010 no se hizo bien y ese error se pagará con recursos públicos.
Esto costó, de manera irreparable a Bogotá, un daño ambiental y social por cuenta de un mal operador que, por más de una década, ha vertido al caudal del río Tunjuelo más de la capacidad permisible, como se observa en la siguiente gráfica:
De cara al futuro
La experiencia de Doña Juana, además de las afectaciones ambientales, de salud pública y ordenamiento territorial, deben permitir imaginar, repensar y discutir un nuevo modelo de gestión de los residuos que sea capaz de dignificar el trabajo de los recicladores de oficio, estimular las iniciativas comunitarias que promueven el reciclaje y aprovechamiento de residuos, así como el cuidado comunitario de los territorios en la ciudad.
También cabe rescatar la Paca Digestora Silva como un proceso comunitario autogestionado, intergeneracional e incluyente de las diversidades, que ha encontrado en la gestión colectiva de residuos orgánicos una forma de educación ambiental que permite la separación en la fuente, el tratamiento sostenible y a bajo costo, y la disposición final controlada.
Imaginar otras formas de gestión es posible. Unas que sean capaces de promover el cuidado comunitario de los entornos y otorguen a las comunidades los conocimientos y las capacidades instaladas para que, sin dejar a un lado la responsabilidad institucional, puedan transformar realidades inmediatas.
El final de Doña Juana será un alivio para las comunidades que han padecido sus derrumbes, malos olores, vectores y enfermedades, pero será también un reto para la próxima administración distrital.
Adquirir compromisos concretos frente a esto debe ser, junto con la seguridad, movilidad y protección de la estructura ecológica principal, entre otros asuntos cruciales para la ciudad, un medidor también de los candidatos(as) a la Alcaldía de Bogotá.
