Aunque tiene el apoyo de alcaldes y gobernadores, la propuesta de Santos parece más una estrategia político-electoral, que una reforma estructural. ¿Cuáles son los motivos y las fuerzas políticas – y electorales- a favor –y en contra- de esta propuesta?
Fabián Alejandro Acuña Villarraga*
Todos en campaña
Estamos en año electoral y, aunque oficialmente no han comenzado las campañas, el gobierno y algunos sectores de la Unidad Nacional comenzaron las suyas desde hace algún tiempo:
1. El senador y directivo de la U Roy Barreras advirtió que de no elegir candidatos de la Unidad Nacional podrían frustrarse algunos proyectos regionales de inversión;
2. A fines del año pasado el gobierno radicó un proyecto de ley para permitir la reelección inmediata (por una única ocasión) de los actuales alcaldes y gobernadores, con la intención de unificar los períodos de los mandatorios regionales con el del presidente;
3. La semana pasada, en la clausura del Congreso Nacional de Municipios, el presidente anunció la eliminación de la Ley de garantías.
Las dos últimas propuestas han sido respaldadas con gran entusiasmo por la Federación Nacional de Municipios.
Mensajes contradictorios
Algunos anuncios del gobierno nacional en relación con los mandatarios locales han sido contradictorios, porque al mismo tiempo ha hablado de equilibrio de poderes, de reelección de mandatarios locales y de eliminar la Ley de garantías.
Por un lado el gobierno hace anuncios de descentralización, pero por otro lado impone políticas centralizadoras que desconocen la autonomía territorial: el gabinete ministerial de Santos y su forma de hacer política representan en su mayoría intereses capitalinos; reforma de las regalías, reforma de las transferencias y promoción de la locomotora minera aun en contra de la negativa de varias entidades territoriales, entre otros muchos ejemplos.
Tan cerca de una temporada electoral, es difícil no interpretar el anuncio de eliminar la Ley de garantías como una estrategia política.
Mientras tanto en el Congreso avanza el trámite del proyecto de equilibrio de poderes, una propuesta que en su versión inicial recogió el consenso de varios sectores en torno a suprimir la reelección presidencial para recuperar los balances institucionales perdidos. Precisamente por eso, no es coherente que:
1. El mismo gobierno que buscaba eliminar la reelección presidencial se sirviera de ella, y que,
2. En tiempo de campaña para lograr su propia reelección, propusiera la reelección inmediata de los mandatarios locales. Esta iniciativa enfrentó severas críticas en sectores de la propia coalición de gobierno, y muy pronto fue archivado el proyecto de ley en el Congreso.
La Ley de garantías surgió como un contrapeso mínimo al desbalance producido por la reelección presidencial y como una garantía para los sectores y candidatos de oposición que esperaban evitar que el candidato-presidente hiciera uso de las facultades del Ejecutivo por medio de la contratación y la burocracia estatal para favorecer su propia elección.
Por eso, tan cerca de una temporada electoral, es difícil no interpretar el anuncio de eliminar la Ley de garantías como una estrategia política, así se diga que de esta manera los mandatarios locales podrán ejecutar la totalidad de sus presupuestos.
 La excandidata a la presidencia por el Partido Conservador, Marta Lucía Ramírez. Foto: ICP Colombia |
Verdades a medias
Para justificar el proyecto de eliminación de la Ley de garantías, el gobierno ha enunciado varios argumentos:
1. Que esta Ley surgió con la reelección presidencial, de modo que al ser eliminada la reelección ya no se justifica dicha Ley.
El gobierno tiene razón en parte si se piensa en la paradoja del “huevo y la gallina”. Sin embargo, la reforma de equilibrio de poderes aún se encuentra en trámite y mientras no salga el texto final no se puede “cantar victoria”, algo que debe recordar muy bien el ahora superministro Néstor Humberto Martínez, a quién el Congreso le negó en últimos debates la reforma política cuando fungía como ministro del Interior en el gobierno de Andrés Pastrana.
Además, todavía tenemos en la memoria la práctica nociva de las comisiones conciliadoras de las dos Cámaras (como en la reforma a la justicia) que pueden viciar el proceso. Y todavía falta el trámite en la Corte Constitucional. Por eso es preferible que se tramite el equilibrio de poderes para después tramitar la eliminación de la Ley de garantías.
2. Como la reelección en Colombia solo está autorizada para el presidente y el vicepresidente, cabría pensar que no hay necesidad de extender la Ley de garantías a los Ejecutivos territoriales.
El Ejecutivo concentra el poder de “la chequera” en todos los niveles de gobierno, lo cual reduce los incentivos para votar contra él. Esto quedó demostrado con la coalición mayoritaria que tuvo Samuel Moreno en Bogotá: en ese entonces partidos uribistas e independientes hacían parte del reparto burocrático en el Distrito y las votaciones importantes (presupuesto, Plan de Desarrollo…) eran respaldadas por quienes en teoría deberían ejercer la oposición.
Por otro lado se necesita fortalecer los organismos de control sub-nacionales, pues en repetidas ocasiones ellos han sido una extensión del gobierno municipal o departamental, más aun cuando quienes asumen el cargo han sido ternados por el Ejecutivo (alcalde- gobernador según el caso).
La administración Moreno en Bogotá sirve otra vez de ejemplo, cuando el alcalde impuso a Rojas Birry como personero y a Morales Russi como contralor, con votaciones casi unánimes en el Concejo, y quienes cumplieron a cabalidad los encargos extraoficiales de la administración.
Estos ejemplos se replican con frecuencia en la política regional y local, de modo que en términos de equilibrio de poderes parece erróneo eliminar algunos contrapesos en lugar de fortalecerlos.
3. Hasta el día de hoy la Ley de garantías ha sido ineficaz para asegurar condiciones de igualdad para los candidatos de oposición y evitar que los mandatarios hagan política con los presupuestos oficiales.
Es indudable que se hace política con los presupuestos oficiales. Aún mucho antes de la Ley de garantías, han sido usuales en Colombia los favores con cargo al erario público para reproducción de redes o maquinarias electorales.
La precaria gestión de los municipios tiene poco que ver con la Ley de garantías.
Y la ley en cuestión no garantiza que los partidos de oposición mantengan su coherencia o compromisos. Por ejemplo, en la pasada campaña el Partido Conservador era miembro de la Unidad Nacional y respaldaba incondicionalmente la reelección del gobierno antes de que se cumpliera el plazo para cerrar la contratación estatal. Pero una vez expiró el plazo previsto por la Ley de garantías, decidió realizar la convención nacional, postular candidato propio a la presidencia y marginarse “temporalmente” de la coalición de gobierno.
4. La aplicación de la Ley paraliza la gestión municipal, la ejecución de programas y proyectos y el presupuesto de las entidades territoriales.
La precaria gestión de los municipios tiene poco que ver con la Ley de garantías y la falta de ejecución presupuestal no es exclusiva de años electorales. Este es un problema del modelo de descentralización desregulada en Colombia, caracterizado por la débil capacidad institucional: pereza fiscal de la mayoría de territorios, su debilidad para recaudar recursos propios, su alta dependencia de los recursos centrales y de las regalías, y los pocos controles para el endeudamiento.
Nada de lo anterior se soluciona eliminando la Ley de garantías. Por el contrario, hay que fortalecer los contrapesos en los planos local y nacional.
 El Presidente santos durante la clausura del Congreso Nacional de Municipios 2015. Foto: Presidencia de la República |
Anuncios populistas
Los anuncios del presidente frente a las autoridades regionales rayan en el populismo y son inapropiados en vísperas de unas elecciones regionales.
Es verdad que los partidos que integran la coalición oficial enfrentan dos grandes desafíos para la contienda electoral de octubre y por eso posiblemente el gobierno requiera una ayuda extra para mantener la Unidad Nacional:
– Permanecer unidos, pues los partidos que integran esa coalición han manifestado que ella rige solamente para el nivel nacional, pero que en las elecciones locales cada uno irá de manera independiente. Algunos han llegado a manifestar que en 2018 no participarán de la Unidad porque quieren candidato presidencial propio.
– El Centro Democrático pretende consolidar en estas elecciones el trabajo que comenzó en las elecciones presidencial y legislativa del año pasado, para lograr presencia y burocracia regionales. Por eso este partido es el principal opositor a que se elimine la Ley de garantías para las elecciones de octubre.
Sin embargo, es difícil que la eliminación de la Ley sea una realidad por los tiempos de trámite, como también por “la operación tortuga” que aplica el Congreso en esta época, cuyos miembros también están en campaña electoral en sus regiones.
Los representantes de las autoridades sub-nacionales se entusiasman y respaldan los anuncios presidenciales de coyuntura, como se dio con la propuesta de reelección inmediata que se anunció a finales del año pasado. Lo mismo ha sucedido con el anuncio de eliminar la Ley de garantías. Pero lo que sería realmente apropiado para ellos es reclamar al Ejecutivo políticas de Estado, como la consolidación de un proceso profundo de descentralización, que no se limite a beneficiar a los actuales mandatarios.
Como lo he mencionado en otras ocasiones, en Colombia se cambian las reglas de juego en cada proceso electoral, promoviendo la inestabilidad institucional.
* Docente-investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana.
@acuna_fabian
