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La vivienda social en Bogotá: tensiones entre Nación y Distrito

Escrito por Fabián Acuña

El actual Alcalde Mayor Enrique Peñalosa.

Fabian AcunaAngie_PiedrahitaBajo la alcaldía de Gustavo Petro, las políticas de vivienda de la Nación y de Bogotá fueron en direcciones opuestas. Con la llegada de Enrique Peñalosa se espera un cambio en estas relaciones y en la política de vivienda para la ciudad.

Fabián Alejandro Acuña* – Angie Carolina Piedrahita**

De Petro a Peñalosa

Bajo el gobierno de Gustavo Petro la política de vivienda de interés prioritario en Bogotá estuvo marcada por la tensión entre el gobierno nacional y el distrital. En la administración de Peñalosa el cambio es evidente: las relaciones son cordiales, en gran medida porque hay vínculos políticos comunes. Para entender la situación actual es importante considerar:

  • Las relaciones políticas entre la Nación y el Distrito,
  • La política de vivienda de interés prioritario de la Nación y del Distrito, y
  • Las nuevas relaciones y dificultades entre el gobierno nacional y Bogotá.

La relación Nación-Distrito

La tensión entre los funcionarios de los gobiernos nacional y distrital ha estado determinada por varios factores:

– Desde 2003 el gobierno nacional y el distrital han ido en direcciones distintas. La Nación ha tenido una orientación de centro-derecha y el Distrito una de izquierda democrática (Luis Eduardo Garzón 2003-2007, Samuel Moreno, 2008-2011 y Gustavo Petro 2012-2015). Con Enrique Peñalosa Bogotá volvió a los gobiernos de centro-derecha.

– La tensión política entre Nación y Distrito ha estado representada por dos personas con conocido interés en las elecciones presidenciales del 2018. Por un lado, Germán Vargas Lleras, ministro de Vivienda de Santos I y vicepresidente de Santos II, muy cercano a los grandes proyectos del gobierno nacional en temas de infraestructura y vivienda. Por otro lado Gustavo Petro, quien pretende el tránsito de la “Bogotá humana” a la “Colombia humana”.

– Enrique Peñalosa debe en gran parte su elección en 2015 al apoyo de Cambio Radical -el partido del vicepresidente-, lo cual derivó en una nueva alianza política entre Nación y Distrito.

La vivienda de interés prioritario

El Ex-alcalde Gustavo Petro.
El Ex-alcalde Gustavo Petro.
Foto: Gustavo Petro Urrego

Mediante la Ley 1537 de 2012, en el primer gobierno Santos se inició el proyecto de las 100.000 viviendas gratis, dirigido a “los más pobres de los pobres”.

La ejecución del programa obligó a la cooperación entre el gobierno nacional y los gobiernos locales. En un primer momento la Nación se encarga de transferir los recursos para financiar los proyectos, pero las entidades locales deben aportar los suelos debidamente legalizados y -si se logra el acuerdo- encargarse de la construcción de las viviendas.

Los municipios beneficiados con el programa fueron 254, cada uno con un número de cupos de vivienda -adjudicado mediante Resolución 604 de 2012– que debían entregarse antes de terminar el primer período presidencial.

La ejecución de dicho programa no solo coincidió con la campaña por la reelección presidencial de 2014 -con Vargas Lleras como fórmula vicepresidencial-, sino con las elecciones nacionales para Congreso y autoridades sub-nacionales de 2015. Las críticas contra el vicepresidente y su partido no dieron espera, pues la campaña electoral se apoyaba precisamente en su programa bandera.

El caso de Bogotá

El programa fue bien recibido por las autoridades sub-nacionales, que procuraron cumplir sus responsabilidades para que el proyecto se realizara en los plazos establecidos. En Bogotá el escenario fue distinto.  

Los primeros problemas surgieron tan solo un mes después de expedirse la Ley de Vivienda. Al final de 2012, Bogotá -que tenía 8.110 cupos asignados por el Ministerio de Vivienda- no había presentado ningún proyecto viable según los criterios de la entidad encargada de avalar los predios -la Financiera del Desarrollo Territorial (Findeter)-.  

El panorama en el resto del país era positivo en ese momento. Para mencionar solo algunos ejemplos:

  • En el Valle, con 6.178 cupos, estaban avalados dieciséis lotes;
  • En Atlántico, con un plan para 4.870 viviendas, había diez terrenos aprobados;
  • Bolívar, con cupo para 8.146 viviendas gratis, tenía habilitados veinte lotes.

El proceso de selección de los predios era complejo, especialmente en Bogotá, que a diferencia de otras regiones o ciudades no tenía adelantado el proceso de adjudicación. El suelo para vivienda en la capital es escaso,  y es aún más costoso para vivienda de interés prioritario.

Adicionalmente, en el Plan de Desarrollo, la administración distrital tenía una visión totalmente distinta sobre la vivienda. El programa de viviendas gratis en otras regiones tenía fallas evidentes, pues planeaba casas pero no consideraba la provisión de servicios, la oferta cercana de transporte, salud o educación, entre otros. La administración de Bogotá, por otra parte, no solo buscaba proveer un techo, sino que proponía un modelo habitacional integral que incluía la accesibilidad y la garantía de servicios.

Por otro lado, el enfoque de vivienda de las administraciones anteriores consistía en “redensificar” la ciudad en la periferia, entre otras cosas porque era menos costoso y más fácil de ser aceptado por la población con menos recursos. Por el contrario, la política de vivienda de Petro le apostaba a una ciudad más compacta sobre el supuesto de que Bogotá no podía crecer más. En lugar de eso debía ampliarse y revitalizarse el centro y sería necesario dejar de tramitar licencias en la periferia, así como suspender los proyectos que se estuvieran realizando desde administraciones anteriores en los bordes de la ciudad para trasladarlos al centro ampliado.

Esta decisión produjo enfrentamientos públicos con el gobierno nacional, según el cual al enfocarse sobe la periferia se dispondría de un mayor margen de maniobra y se haría más factible el cumplimiento de las metas en materia de vivienda. La decisión de Petro de densificar el centro de la ciudad retrasó el proceso de adjudicación de viviendas, lo cual aumentó las tensiones entre el alcalde Petro y el exministro Vargas Lleras. Para este último, el rezago de Bogotá -que no había concretado ninguna solución de vivienda bajo su programa- era una mancha negra para el proyecto. Esto era un grave problema si se considera la influencia política de los programas sociales, especialmente en temas sensibles como el de vivienda, que acaban por convertirse en una garantía de apoyo electoral.

Nuevas relaciones, nuevas dificultades

Proyecto de vivienda de interés prioritario Xié, en el sur de Bogotá.
Proyecto de vivienda de interés prioritario Xié, en el sur de Bogotá.
Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá

Uno de los primeros y más fuertes motivos de tensión en Bogotá fue el Plan Parcial Campo Verde, un ambicioso proyecto de 85 hectáreas con capacidad para aproximadamente 3.000 viviendas. Además de cumplir con los criterios técnicos de Findeter, este proyecto tenía el apoyo de fideicomisos, bancos y constructoras.

Campo Verde estaba situado entre el río Tunjuelo y el río Bogotá. Esta ubicación suponía un alto riesgo, aunque el Instituto de Gestión del Riesgo y la Veeduría Distrital consideraban que era susceptible de mitigación. Como “Bogotá humana” era un plan que buscaba responder al cambio climático y prevenir cualquier tipo de daño grave e irreversible, se restringió el uso de cualquier tipo de predio a cargo del distrito en zonas de amenaza alta y media. Así mismo, debido a que este lote estaba en la periferia y sus proyectos se situaban en el centro revitalizado, el alcalde Petro dejó clara su decisión de no urbanizarlo, incluso a pesar de que con Campo Verde habría logrado cumplir con la construcción de casi la mitad de los cupos adjudicados a la capital.

En términos de política de vivienda, durante la alcaldía de Petro las relaciones entre gobierno nacional y distrital fueron tormentosas, con resultados precarios para la ciudad. En 2015 Petro logró entregar 2.256 viviendas de las 8.110 adjudicadas, luego de múltiples controversias como el POT y el proyecto IDU Parqueaderos, que intentaba disminuir la segregación mediante la construcción de vivienda de interés social en zonas residenciales como Santa Bárbara y Chicó.

Con la llegada de Enrique Peñalosa a la alcaldía, la tensión entre el gobierno nacional y Bogotá parece haberse disipado.

Además de las alianzas políticas mencionadas, Peñalosa fue pionero en la reorganización de la periferia al crear Metrovivienda, el banco de suelos. Desde su llegada fue fácil predecir que en una segunda etapa del programa de viviendas gratis la urbanización de territorios en la periferia sería un objetivo obvio y, de alguna manera, conciliador con el gobierno nacional.

Allí el vicepresidente continúa a cargo de la supervisión de proyectos de vivienda a través de su ficha política, la ministra de Vivienda, quien el pasado 6 de julio acompañó al alcalde Peñalosa en la reanudación de la construcción de 6.129 viviendas en la urbanización Campo Verde. Según la ministra, el actual alcalde es “un gran aliado que le ha dicho sí a la vivienda”.

Una vez reanudada la construcción, volvieron las críticas al proyecto Campo Verde por ser de alto riesgo. En respuesta a una tutela radicada en abril del año pasado para proteger a la comunidad muisca de la localidad, el Consejo de Estado ordenó suspender las obras y realizar una consulta previa antes de reanudarla.

La política de vivienda de interés prioritario en Bogotá pasó por momentos difíciles por sus disputas políticas con actores nacionales. Ahora que parece haber entendimiento el afán por cumplir metas y mostrar resultados parece ir en contra de lograr una vivienda digna y con soluciones integrales para los más necesitados.

 

* Docente-investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana.
twitter1-1@acuna_fabian.

** Politóloga con énfasis en gestión pública de la Universidad Javeriana. piedrahita.a@hotmail.com

 

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