El Plan Nacional de Desarrollo: desconexión entre objetivos y estrategias
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El Plan busca la paz, la equidad y la mejor educación. Pero al examinar las inversiones previstas y el contenido de cada una de sus seis estrategias, queda en claro que no avanzaremos mucho en aquellos objetivos.
El Plan busca la paz, la equidad y la mejor educación. Pero al examinar las inversiones previstas y el contenido de cada una de sus seis estrategias, queda en claro que no avanzaremos mucho en aquellos objetivos. Jorge Iván González*
Pilares y estrategias
Finalmente el Congreso aprobó el Plan Nacional de Desarrollo (PND) Todos por un Nuevo País. Sin embargo es evidente la asimetría existente entre los pilares u objetivos del plan y las estrategias que propone para alcanzar estos fines.
Recordemos que sus “pilares” son la paz, la equidad y la educación, y sus seis estrategias son:
- Competitividad e infraestructura estratégica,
- Movilidad social,
- Transformación del campo,
- Seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz,
- Buen gobierno,
- Crecimiento verde.
No obstante, la forma como se relacionan las estrategias con los pilares no es clara, y la paz, la equidad y la educación acabaron por ser enunciados generales que no se concretan en el plan de inversiones.
En el PND se pretende que la movilidad social y la inclusión se consigan sin tocar el sistema tributario.
El plan de inversiones 2015-2018 está avaluado en 703,9 billones de pesos. En esta financiación el sector privado participaría con 240,9 billones de pesos, y el gobierno con 463 billones de pesos. Los recursos se distribuyen de la siguiente manera entre las diferentes estrategias:
| Plan de inversiones 2015-2018 Billones de pesos de 2014 | |||
| Pub. | Priv. | Total | |
| Compet. infraestructura estratégica | 67,8 | 121,3 | 189,0 |
| Movilidad social | 226,9 | 83,5 | 310,4 |
| Transformación campo | 13,7 | 35,5 | 49,3 |
| Segur., justicia, democracia, paz | 137,0 | 0,4 | 137,4 |
| Buen gobierno | 8,0 | 0,2 | 8,2 |
| Crecimiento verde | 9,5 | 9,5 | |
| Total | 463,0 | 240,9 | 703,9 |
Fuente: Plan de Desarrollo, Todos por un Nuevo País
1. Movilidad social
La estrategia más importante del Plan de Inversiones es la movilidad social, a la cual se le dedican 310,4 billones de pesos que incluyen los recursos para acceso y calidad de la educación, el impulso del programa Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad, la atención a la población en condiciones de pobreza extrema, las alternativas para lograr un empleo de calidad y el mejoramiento de las condiciones de salud.
Sin embargo, los recursos destinados a la educación no implican un cambio importante con respecto a la situación actual. Según el estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) Education at a Glance 2014, Colombia gasta 1.094 dólares (2,6 millones de pesos) al año por cada niño en primaria. Por su lado, en Chile el gasto por niño es 4.551 dólares (10,9 millones de pesos).
 Cultivos de arroz biofortificado. Foto: CIAT |
El gasto de Colombia en educación es cuatro veces menor que el de Chile y ocho veces menor que el de los países de la OCDE. En el Plan de Desarrollo se debería haber propuesto una estrategia que permitiera que el gasto en educación en Colombia fuera, por lo menos, la mitad del de Chile.
Los demás programas de esta estrategia, que es la más próxima al pilar de la equidad, no logran modificar la pésima distribución del ingreso y de la riqueza que existe en el país, como lo reconoce el propio gobierno.
Las autoridades también admiten que la falta de progresividad del sistema tributario hace que este no logre reducir la concentración del ingreso. En 2012, cuando se estaba discutiendo la última reforma tributaria, el ministro de Hacienda mostró que en Colombia la desigualdad (expresada por el coeficiente de Gini) no se mueve después de nuevos impuestos. Es decir, la tributación no modifica la concentración del ingreso. En cambio, los impuestos hicieron que en países como Alemania el Gini pasara de 0,50 a 0,28, en el Reino Unido se redujera de 0,50 a 0,30, y en Bélgica se bajara de 0,49 a 0,25.
Estas sociedades aceptan que los impuestos son el mecanismo distributivo por excelencia. Pero en el PND se pretende que la movilidad social y la inclusión se consigan sin tocar el sistema tributario. De acuerdo con el Plan, el mecanismo privilegiado de ascenso social sería la educación, pero a esta tampoco se le asignan los recursos necesarios.
Comparación de la desigualdad (coeficiente de Gin) antes y después de impuestos y de transferencias
Fuente: CARDENAS Mauricio., 2012. Reforma Tributaria 2012, Ministerio de Hacienda, Bogotá.
Por último, en esta estrategia el PND acertadamente propone consolidar el catastro con un enfoque multipropósito (artículo 104) que incluya la modernización del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), para permitir que el catastro cumpla tres funciones:
- Contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble.
- Mejorar el recaudo predial de los municipios.
- Favorecer el ordenamiento territorial y la planeación social y económica.
2. Competitividad e infraestructura estratégica
Esta estrategia es la segunda en cuanto al volumen de recursos que se asignan en el Plan de Inversiones.
En este campo el gobierno confía en que el principal esfuerzo financiero provenga del sector privado. De los 189 billones de pesos que se le destinarán, 121 tendrán que provenir de la inversión privada. El artículo 37 del Plan estimula la asociación público privada (APP), que sería el mecanismo idóneo para que los particulares participen de la inversión en infraestructura.
Sin duda, el progresivo reconocimiento de la importancia de la infraestructura es un paso adelante, pero todavía el ritmo de inversiones es muy lento y el gobierno sigue esperando la iniciativa privada, en lugar de movilizar directamente los recursos existentes (ahorro de los fondos de pensiones, reservas, regalías, etc.).
3. Seguridad, justicia y democracia
A esta estrategia se le asignaron 137,4 billones de pesos, que se financiarán casi totalmente con recursos públicos (137 billones). Los dos grandes componentes de esta inversión son:
- Seguridad y defensa (94 billones), y
- Prestación, administración y acceso a los servicios de justicia (26 billones).
La atención jurídica de las víctimas y los procesos de reparación son también parte de esta estrategia.
 Sede del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en Bogotá. Foto: Instituto Geográfico Agustín Codazzi |
4. Transformar el campo
A la modernización del campo se le asignan 49,3 billones de pesos. En esta área se espera que los privados inviertan 35,5 billones y el sector público, 13,7 billones.
Sin embargo, el PND parece que no tuvo en cuenta la recomendación de la Misión Rural para aumentar la oferta de bienes públicos, tras demostrar que los subsidios focalizados a individuos no fueron exitosos.
Según la Misión, esta política tiene que ser reemplazada por la oferta de bienes públicos (carreteras, centros de abasto, investigación tecnológica…); pero ese cambio de orientación no se percibe en el PND. De los recursos públicos se destinarán 5 billones a “impulsar la competitividad rural”, sin que se aclare cuál es el significado de esta expresión y cuáles serán sus implicaciones prácticas.
El PND refleja la intención del gobierno de congraciarse con la OCDE, proponiendo un discurso que parece avanzado pero que no es convincente.
La Misión Rural puso en evidencia la fragilidad de las instituciones relacionadas con las políticas agropecuarias, de manera que resulta pertinente la decisión del PND de otorgarle facultades especiales al Presidente para modificar las instituciones del sector (artículo 107).
Entre las tareas pendientes, el PND le pide al presidente crear una entidad que sea responsable “de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras”. Este proceso tiene que integrarse con el catastro multipropósito y, desde un horizonte más amplio, con el ordenamiento territorial.
5. Crecimiento verde
Las numerosas declaraciones que se hacen en el Plan a favor del “crecimiento verde” no tienen ninguna consistencia con los pocos recursos asignados (9,5 billones de pesos). El PND refleja la intención del gobierno de congraciarse con la OCDE, proponiendo un discurso que parece avanzado pero que no es convincente.
Frente a las críticas que le ha hecho la OCDE a Colombia, las políticas del PND se quedan muy cortas. Por ejemplo, la formalización de las actividades mineras (artículos 19 y 20) no es suficiente. Se tiene que ir más allá porque ya es un hecho innegable que la minería colombiana tiene “efectos perjudiciales sobre el medio ambiente”.
El PND restringe los alcances del crecimiento verde, cuyo horizonte supera el espacio de la minería y los hidrocarburos, e implica cambiar por completo la forma de producir. La Gráfica siguiente ilustra bien el reto que tendría el crecimiento verde desde el punto de vista de la producción y el empleo:
Empleo sectorial e intensidad de emisiones de CO2
Promedio no ponderado en 27 países miembros de la OCDE (2004)
La intensidad de las emisiones es la relación entre las emisiones de CO2 y el valor agregado del sector.
Fuente: ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS (OCDE), 2011.
Hacia el Crecimiento Verde. Un Resumen para los Diseñadores de Políticas, p. 15.
De la gráfica se desprenden tres mensajes.
- El primero es relativamente optimista, ya que numerosos sectores industriales tienen un impacto marginal relativamente pequeño sobre las emisiones de carbono y, no obstante, generan bastante empleo.
- El segundo es pesimista: el sector minero energético contamina mucho y crea poco empleo.
- El tercer mensaje pone en evidencia la complejidad de las interacciones tecnológicas.
A partir de la figura es claro que la principal transformación tiene que realizarse en las industrias que contaminan más y que, además, son la base de gran parte de las otras actividades industriales. Las complejidades inherentes a la matriz insumo/producto muestran la importancia de la minería y de los hidrocarburos como insumos necesarios para los demás procesos.
Por tanto, no basta con que un sector haga esfuerzos por producir con una tecnología más sostenible. Se necesita que haya cambios en el conjunto de la cadena. Y el primer paso para esto es tratar que la generación de energía sea más limpia.
*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace. jorgeivangonzalez29@gmail.com
Acerca del autor
Jorge Iván González
*Ph.D. en Economía de la Universidad de Lovaina, Magíster en Economía en la Universidad de los Andes, Licenciado en Filosofía de la Universidad Javeriana. Ha sido decano de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Fue honrado con la orden al Mérito Gerardo Molina en 2007. Dirigió el Informe de Desarrollo Humano Bogotá, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Dirigió el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID). Fue director del Departamento Nacional de Planeación. Actualmente es profesor de la Universidad Externado.
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Escrito por:
Jorge Iván González
*Ph.D. en Economía de la Universidad de Lovaina, Magíster en Economía en la Universidad de los Andes, Licenciado en Filosofía de la Universidad Javeriana. Ha sido decano de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Fue honrado con la orden al Mérito Gerardo Molina en 2007. Dirigió el Informe de Desarrollo Humano Bogotá, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Dirigió el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID). Fue director del Departamento Nacional de Planeación. Actualmente es profesor de la Universidad Externado.
