El Presupuesto para 2026 esconde más de lo que muestra

El presupuesto aprobado por el Congreso no aclara cuánto se gasta, cómo se gasta o cuánto se debe. Más que un instrumento de gobierno, se ha convertido en un laberinto contable que impide la planeación y encubre los problemas verdaderos de las finanzas públicas.

No sabemos en qué se gasta la plata

El Ministerio de Hacienda no hace ningún esfuerzo por presentar un presupuesto que facilite la discusión pública. 

Su estructura continúa siendo sectorizada y departamentalizada. A pesar de que en el plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida se aprobó el presupuesto por programa (art. 364), los dos últimos presupuestos no han respetado esta disposición, que es obligatoria. 

Se ha desvirtuado la naturaleza del programa con un listado de pequeñas tareas aisladas. Los recursos se siguen fraccionando, desconociendo que el programa estratégico obliga a que haya coordinación sectorial. 

El presupuesto por programa tiene tres virtudes adicionales. Obliga a que haya concurrencia de recursos entre los gobiernos nacional y local, elimina la anualidad, y acaba con la separación artificial entre funcionamiento e inversión.

La definición de los programas permitiría conocer con claridad las líneas estratégicas del gobierno y su visión de mediano plazo. 

La asignación sectorial y la departamentalización han sido un fracaso porque no han permitido planear. 

El tema no es nuevo. La importancia del presupuesto por programa se ha reconocido desde hace, por lo menos veinte años. Fue recomendado por la Comisión del Gasto de 2017, y aparece de manera reiterada en los debates sobre las finanzas públicas. 

Este gobierno avanzó dándole el carácter de ley. El Congreso debió haber exigido que el presupuesto se presentara organizado por programas. Ni el gobierno, ni el legislativo han cumplido con esta obligación.

La asignación por sectores, como finalmente quedó aprobada, es confusa. Es imposible hacerle un seguimiento inter-anual a las principales partidas, con el fin de precisar con claridad los énfasis del gobierno. No se explican las variaciones, ni las razones del cambio en las jerarquías.

¿Al fin, cuánto debemos?  

El monto de la deuda es el más oscuro. 

En el 2025 el pago será de de $112,6 billones. Las estimaciones para el 2026 han tenido cambios sustantivos que no se han explicado. En el Marco Fiscal que se presentó en junio, el servicio de la deuda del 2026 se había estimado en $118,6 billones. Posteriormente, en el mensaje presidencial, anunciado el presupuesto del 2026, el monto era de $102,4 billones. Y en el presupuesto que se aprobó en el Congreso, el valor se redujo a $97,1 billones. 

La diferencia con la primera cifra es significativa, $21,5 billones. Y esta variación no se ha explicado. Sin precisión, el Ministerio de Hacienda ha dicho que la reducción del servicio de la deuda es “… resultado de un menor pago de intereses, producto de operaciones de manejo de deuda en los mercados financieros”. 

Crédito Público realizó una operación especulativa, endeudándose en francos suizos a una tasa cercana al 1,75%, que le dio liquidez para comprar TES en el mercado secundario. Este movimiento reduce el costo de la deuda en el cortísimo plazo, pero no es suficiente para explicar los cambios que han tenido lugar desde que se presentó el Marco Fiscal.

¿Cuánto vamos a invertir? 

El valor de la inversión es de $88,4 billones, inferior a los compromisos relacionados con el servicio de la deuda. 

Está situación es preocupante porque la inversión pública tiene un impacto significado en la dinámica del sector privado, y en el conjunto de la economía. Cada peso de inversión del Estado mueve 4 pesos de inversión privada. 

A medida que aumenta el servicio de la deuda se reduce el margen para la inversión. Esta situación es perversa, y tiene efectos negativos sobre la actividad económica interna. Solamente en intereses de la deuda, durante el 2026 se pagarán $70,7 billones. 

Algunos datos ayudan a entender la magnitud de esta cifra. Las inversiones en el proyecto del Toyo han costado $2,8 billones. El presupuesto anual de la Universidad Nacional se acerca a los $3 billones. Modernizar todas las plantas de tratamiento de aguas residuales (Ptar) cuesta $21 billones. No hay duda, entonces, que la deuda restringe el margen de maniobra del gobierno nacional.

¿Cuánto es el gasto social? 

Otro gasto relevante es el destinado a la educación, por un valor de $88,2 billones. El monto es importante pero, de nuevo, no se precisa el destino. El gobierno ha insistido en su preferencia por la educación pública, pero sin mostrar interés especial por la calidad.

Es equivocado seguir negando las ventajas que se derivan de la articulación entre las entidades públicas y privadas. Esta alianza debería ser prioritaria en el campo de la educación terciaria.

Le sigue el gasto en salud, con $78,1 billones. El desbalance del sector continúa agravándose, y el gobierno se resiste a reconocer que la financiación de la unidad de pago por capitación (UPC) es insuficiente. El monto definido en el presupuesto no permitirá cerrar las brechas.

La Paz Total

El gasto en defensa y policía es de $65,7 billones. Desde la firma de los acuerdos de La Habana y, posteriormente, con el anuncio de la paz total, se pensó que el gasto militar tendría que ir disminuyendo, y esos recursos se trasladarían a otros sectores. 

Los hechos están mostrando que la paz total ha fracasado, que el conflicto se intensifica, y que la paz territorial que se está logrando en Nariño, no tendrá una incidencia relevante en la reducción del gasto militar. También se ha hecho evidente la obsolescencia de los equipos de las fuerzas armadas.

¿De dónde saldrá lo que falta?

El presupuesto es incierto porque su monto está condicionado a la aprobación de una reforma tributaria por un valor cercano a los $16,3 billones. 

Sin estos ingresos el déficit fiscal pasaría del 7,1% del PIB en el 2025 al 8,2% en el 2026. Este porcentaje es muy alto, y escapa a todas las previsiones que el propio gobierno había hecho en el Marco Fiscal. 

En su defensa de la cláusula de escape de la regla fiscal, el gobierno estimó una secuencia de déficit así: 7,1% en 2025, 6,2% en 2026 y 4,9% en 2027. Evidentemente, esta “senda de ajuste” no se va a cumplir.

Sin duda, se requiere una nueva reforma tributaria. Pero no a las carreras. En el Congreso no hay ambiente para aprobar el proyecto presentado por el gobierno. Es muy probable que se hunda como la del ex-ministro Bonilla. 

La verdadera prioridad 

En lugar de insistir en la reforma tributaria, el gobierno debería desarrollar el  Acto Legislativo 03 de 2024, y centrar la atención es la ley de reparto de competencias que se deriva de allí. 

Es la oportunidad de hacer una reforma sustantiva de la descentralización, buscando, el cierre de las brechas económica, territorial y sectorial, como lo exige el Acto Legislativo.

Para ajustar las finanzas públicas es indispensable involucrar a todos los niveles del Estado. No es un asunto exclusivo del gobierno central. La próxima reforma tiene que incorporar a todo el Estado, incluyendo a los municipios y departamentos. El próximo gobierno debe comenzar llevando al Congreso una tributaria que contemple las interacciones entre la Nación y los gobiernos locales. 

Mientras tanto, desde el Ministerio de Hacienda se le debe hacer un llamado a a las ciudades para que capturen parte de las rentas derivadas del urbanismo y de la propiedad inmobiliaria. Estas potencialidades no se han aprovechado. La actualización del catastro multipropósito debe continuarse. Las ciudades grandes e intermedias tienen otras fuentes de ingresos que no han aprovechado suficientemente, como derechos de edificabilidad, cobros por congestión, valorización, primas de localización…

¿Estamos gastando bien? 

Y es necesario hacer una revisión de la eficiencia del gasto. 

Mientras que el gobierno central tiene dificultades fiscales evidentes, no se ha logrado un manejo adecuado de los recursos disponibles.

En 2024 al sumar la disponibilidad para inversión del Presupuesto General de la Nación (PGN), más el Sistema General de Participaciones (SGP), más el Sistema General de Regalías (SGR), más los recursos de las ciudades y de los departamentos, el monto total fue de $225 billones. En el debate público se debería examinar, además de los ingresos, el manejo del gasto (este es tema de un excelente libro reciente de Fernando Rojas)  

Es inaceptable que la ejecución del 2024 apenas haya estado alrededor del 80%. El Ministerio de Agricultura, por ejemplo, a duras penas se gastó la mitad del presupuesto. De $9 billones asignado solamente ejecutó $5 billones.

Hacia unas finanzas sanas 

En el 2026 el gasto del gobierno nacional estaría alrededor del 28%-29% del PIB. Aunque ha ido creciendo, todavía es insuficiente para responder a las necesidades del país. 

Este porcentaje es muy inferior al de las naciones del norte de Europa, en donde el gasto público está alrededor del 40% del PIB. Poco a poco el gasto tiene que continuar subiendo. 

Pero su manejo debe ser eficiente e incorporado en el presupuesto por programa.

Y es necesario que los impuestos aumenten, pero con dos criterios. Por un lado, tienen que ser progresivos. Algo se avanzo con la tributaria del ex-ministro Ocampo. Y, por el otro, es necesario que participen las ciudades grandes e intermedias incrementando sus recursos propios. Pensando en impuestos locales, es fundamental que en la próxima tributaria territorial-nacional se le creen a los departamentos fuentes de financiación propias.

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