Cierto que el presidente Duque recibió una economía ensombrecida, pero también cierto que ha hecho muy poco para remediarlo. ¿Hay motivos de alarma?
Jorge Iván González*
Cuatro temas
Durante este año se intensificaron los desequilibrios macroeconómicos que se habían gestado bajo el segundo gobierno de Santos. Y las señales que está dando la administración Duque son débiles, como si no hubiera que enviar mensajes de alarma.
El examen de lo sucedido durante esta transición toca cuatro temas: el ordenamiento territorial, la situación fiscal, el balance externo, y la producción.
1. El ordenamiento territorial
Las plenarias del Senado y de la Cámara acaban de aprobar la ley de regiones (Proyecto de Ley 182 de 2017), que fortalece las regiones administrativas y de planeación (RAP).
Es un avance que el Congreso haya aprobado la norma. Pero la sanción presidencial está en duda. El ministro de Hacienda se ha opuesto porque el fortalecimiento de las RAP debe llevar a la creación de las regiones como entidades territoriales (RET). Esta nueva institucionalidad necesitaría recursos permanentes para su funcionamiento.
El desorden territorial es el principal asunto de la política económica colombiana por tres razones. La primera es la consolidación de la paz. La segunda es de naturaleza fiscal. Y la tercera tiene que ver con la consolidación del mercado interno sostenible desde el punto de vista ambiental. Los instrumentos que ofreció la ley orgánica de ordenamiento territorial (Loot, Ley 1454 de 2011), no fueron suficientes para conseguir estos propósitos.
Tal y como se desprende de los acuerdos de La Habana, la paz será estable y duradera si el ordenamiento del territorio se realiza de tal manera que permita la modernización del campo, la formalización de la propiedad, la inclusión y el mejoramiento de las condiciones de vida de las zonas rurales. El núcleo duro del asunto es la propiedad. El catastro multipropósito avanza lentamente, sin que el gobierno se haya preocupado por darle prioridad.
La paz será estable y duradera si el ordenamiento del territorio se realiza de tal manera que permita el mejoramiento de las condiciones de vida de las zonas rurales.
Y, entre otras razones, el catastro multipropósito no se quiere impulsar por sus implicaciones fiscales. La tributación al suelo es bajísima. El predial efectivo en las zonas rurales es del 2 por mil. En lugar de objetar la ley de regiones, el ministro de Hacienda debería estar liderando una cruzada para aumentar los impuestos prediales, de tal manera que los municipios y los departamentos tengan más recursos propios. Con un catastro actualizado se le podrían transferir dos o tres puntos del predial a los departamentos.
Y en la discusión sobre la financiación la ley proponer articular las RAP y el Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD). Los OCAD han distribuido las regalías sin una perspectiva regional. Y, con razón, la ley de regiones busca que los recursos financien proyectos estratégicos con impacto regional.
En la sección XV de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia. Pacto por la Equidad se propone el “Pacto por la Descentralización: Conectar Territorios, Gobiernos y Poblaciones”. Este tema que debería ser el articulador de todo el Plan, acaba siendo un asunto marginal.
Allí hay propuestas valiosas que parten de reconocer la interacción entre las aglomeraciones y sus territorios. Se busca impulsar los “nodos de desarrollo” de tal forma que se consolide el mercado interno, y que se entiendan los vínculos entre los procesos urbanos y las necesidades del campo. Un adecuado ordenamiento del territorio es, sobre todo, la garantía de un crecimiento sostenible. Las economías de enclave de las zonas de bonanza no generan efectos multiplicadores, aumentan la desigualdad y no son sostenibles desde el punto de vista ambiental.
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2. Balance fiscal
 ¿Por qué no se ha avanzado en impuestos ? Foto: Alcaldía de Bucaramanga |
La ley de financiamiento acabó siendo una colcha de retazos, pero con una clara marca de regresividad.
El Gobierno ya optó por una serie de disposiciones, que no tienen una visión de conjunto y que solamente resuelven problemas de corto plazo. El resultado final no favorece la equidad. Sorprende el abandono que se observa en la política económica de las medidas “del lado de la demanda”. Y este desprecio es evidente en la propuesta de la reforma tributaria. Duque ha dado prioridad a los instrumentos “del lado de la oferta”.
La perspectiva “del lado de la demanda” se consolidó en los años de la posguerra. Por aquellos días el ambiente general era keynesiano, y estaba anclado en una lógica argumentativa sencilla: la demanda es la condición básica para incentivar la producción, la productividad, la competitividad. Desde esta mirada, los resultados de la empresa dependen de la capacidad de compra de los hogares.
Por esta razón, el énfasis de la política pública se centró en la ampliación del ingreso disponible. Este propósito se expresó claramente en la política fiscal de los estados del bienestar, que favorecieron la capacidad de compra de los grupos medios de la población. Ahora, con las medidas “del lado de la oferta” se supone que todo aquello que favorezca a los empresarios es bueno para el conjunto de la economía. Esta visión equivocada se expresa de manera nítida en las propuestas fiscales de Duque.
No se ha podido demostrar que haya una relación directa entre menores impuestos a las empresas y mayor competitividad. No obstante la debilidad de este supuesto la reforma tributaria aumenta las exenciones y los privilegios a los grandes empresarios. A pesar de que numerosos estudios, comenzando por el de la Comisión de Expertos Tributarios, han insistido en la inconveniencia de las exenciones, la ley de financiamiento los amplía. Y a la sombra de una categoría tan ambigua como la “economía naranja” se han ido aglutinando sectores económicos muy diversos en busca de nuevas exenciones.
Mientras se debilita la tributación a las grandes empresas, se intensifican los impuestos a los grupos medios. Estas alternativas fiscales golpean “el lado de la demanda”. El Gobierno y las empresas olvidan que sus excedentes no aumentan porque les disminuyan los impuestos sino porque la demanda crece. Y si la tributación es regresiva, la demanda se cae y las empresas también terminan perdiendo.
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3. Balance en cuenta corriente y producción interna
La estructura de la balanza de pagos ha sido deficitaria durante los últimos años, y continuará siéndolo.
Al final del 2018, el desbalance podría ser de 3 por ciento del PIB. El desbalance de la cuenta corriente se agudizó durante los años de las bonanzas petrolera y minera. En efecto, entre 2010 y 2015 el déficit externo pasó de -3,1% del PIB a -6,3 por ciento. Estos resultados son inaceptables puesto que dados los altos precios del petróleo y de los minerales, lo lógico habría sido que las exportaciones fueran superiores a las importaciones.
El desbalance estructural no se ha corregido, y la dependencia del petróleo y de los minerales continuará bajo el gobierno de Duque. En el 2000 los minerales, el petróleo, y los productos agrícolas como el café, las flores y el banano, representaban el 68,2 por ciento de las exportaciones. Esta participación subió a 83,1 por ciento en el 2016. La economía colombiana se ha reprimarizado, y el gobierno no ha tomado ninguna medida para modificar esta tendencia.
4. Producción, pobreza y desigualdad
 Recaudo y déficit fiscal. Foto: Empresa de Acueducto de Yopal |
En el tercer trimestre del 2018, el crecimiento anual del PIB fue de 2,7 por ciento. El mayor dinamismo fue el de las actividades relacionadas con la administración pública, con un crecimiento del 4,5 por ciento.
No obstante, los excedentes del petróleo y de la minería, la dinámica del PIB se ha ido debilitando. El comportamiento de la economía durante los años 2017-2018 fue muy mediocre, y estuvo por debajo de las proyecciones que inicialmente había hecho el Gobierno. La tasa de desempleo en octubre del 2018 fue 9,1 por ciento, mayor a la observada el año pasado de 8,6 por ciento.
La ley de financiamiento acabó siendo una colcha de retazos, pero con una clara marca de regresividad.
La industria parece ir saliendo de su postración, pero todavía no se consolida. El principal reto del Gobierno en materia económica es el de transformar las economías de enclave en actividades productivas sostenibles. Es decir, se trata de aprovechar las bonanzas de tal forma que la industria y la agricultura nacional se consoliden.
En las Bases del Plan se anuncia la lucha contra la desigualdad. Y se dice que en los próximos 4 años el Gini de ingresos laborales bajará de 0,508 a 0,47. En las Bases no se mencionan otras formas de concentración que también deberían atenderse. En las zonas rurales, de acuerdo con el último censo agropecuario realizado en el 2014, el Gini de concentración de la tierra es de 0,93. Pero, de nuevo, la concentración de la tierra se modificará si se avanza en el ordenamiento territorial y si se dinamizan los impuestos al suelo con criterios de progresividad.
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Conclusión
Durante este período de transición el gobierno Duque no ha tomado medidas que permitan modificar los equilibrios estructurales de la economía. Las medidas que se han insinuado son tímidas, y sin una mirada estratégica.
*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
