Desarrollo, planeación y ordenamiento territorial en Colombia - Razón Pública
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Desarrollo, planeación y ordenamiento territorial en Colombia

Escrito por Jorge Iván González

Una mirada de conjunto a las instituciones, las leyes y las transferencias que afectan el desarrollo de las regiones muestra vacíos, incoherencias, cegueras y equivocaciones. Hay que invertir la bonanza en infraestructura.

Jorge González*

jorgei gonzalez ordenamiento territorial  transporte

Foto: Bogotá Humana -Troncal de transmilenio por el sector de los Héroes.

Territorio ausente

El desarrollo de un país debe hacer en función del ordenamiento territorial; pero esta premisa básica no suele tomarse en serio en Colombia. De hecho se la ha dado prioridad a las políticas sectoriales, sin prestar suficiente atención a los aspectos relacionados con el territorio. 

· El Plan Nacional de Desarrollo del gobierno Santos, Prosperidad Para Todos, apenas fue un comienzo y solo hace alusión de forma muy tímida a la importancia de los procesos regionales. 

· Los planes de ordenamiento municipal no son suficientes para garantizar que el desarrollo sea armónico con el territorio. No siempre se toma en cuenta la dimensión territorial, no existe cooordinación entre municipios vecinos, y tampoco hay mecanismos para conjugar la autonomía de los gobiernos locales con las necesidades regionales. 

· La Ley Orgánica de Ordenameinto Terriorial (LOOT) se quedó corta. No tiene dientes; por ejemplo, invita a la colaboración entre municipios pero no incluye mecanismos para hacerla efectiva. 

· Por el lado ambiental, las Corporaciones Autónomas Regionales han sido incapaces de cumplir con sus responsabilidades. 

Cambios necesarios

Si el desarrollo se piensa desde una perspectiva territorial es necesario avanzar en las siguientes direcciones: 

1. Modificar la estructura administrativa, de tal forma que el departamento actúe en función de las necesidades del territorio (sobre este punto recomiendo el texto de Alberto Maldonado acerca del proyecto de reforma departamental del gobierno en la pasada edición de Razón Pública).  

2. Ampliar los sistemas de información, de tal forma que incluyan densidades, distancias y flujos. 

3. Considerar seriamente las potenciales de las regiones y buscar caminos que lleven al des-enclave de las economías petroleras y mineras. 

4. Corregir la miopía del Departamento Nacional de Planeación (DNP). 

Un avance insuficiente

jorgei gonzalez ordenamiento territorial niquel mineria

Foto: ANLA -Extracción de níquel
de Cerro Matoso en el municipio de
​Montelíbano, Córdoba.

Existe cierto acuerdo en el sentido de que la actual estructura administrativa no es apta para consolidar el desarrollo regional. 

Como sostiene Edgar Reveiz, el Estado tiene que ser el “estratega” del ordenamiento territorial[1] y en tal sentido la nueva Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) retoma y desarrolla algunas disposiciones de la Constitución de 1991: 

· El artículo 38 (transitorio) que había ordenado crear la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), como una instancia exclusivamente coordinadora. 

· La ley avanza en crear las Regiones de Planeación y Gestión (RPG), o  asociaciones de entidades territoriales para lograr “complementariedad,  concurrencia y subsidariedad”. 

· Aplica el artículo 306 de la Constitución que ordena crear las Regiones Administrativas de Planificación (RAP), entidades conformadas por dos o más departamentos para estimular el “desarrollo regional, la inversión y la competitividad”. 

· Establece la Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE), entre Bogotá, Cundinamarca y los departamentos contiguos. 

· Reglamenta las Zonas de Inversión Especial para Superar la Pobreza (ZIEP) que se definirán de acuerdo con la incidencia de la pobreza (medida esta por necesidades básicas insatisfechas- NBI). Estas zonas son receptoras del Fondo de Compensación Regional. 

No obstante las nuevas disposiciones, cuando la LOOT hace referencia a las instituciones que ya había previsto la Constitución, como la COT, o la RAP, no avanza casi nada. La ley le hubiera podido dar poderes reales a la COT, pero no sucedió así.  Tampoco lo hizo con las diversas formas de asociación (RPG, RAP, RAPE, ZIEP). En la práctica la LOOT no avanza y el ordenamiento territorial sigue aplazándose. 

Ya se cumplieron 20 años de la Constitución y los problemas del desarrollo regional se han agudizado. 

Los sistemas de información: otra deficiencia

El más reciente censo agropecuario se realizó hace 43 años. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) no se ha modenizdo y los avalúos catastrales presentan un gran atraso. 

La cobertura rural de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) es muy limitada. Adicionalmente, la información de los hogares no está geo-referenciada y no se articula con información sobre cuencas y propiedad que manejan otras entidades como el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM) o el propio IGAC. 

La falta de información rural no es solo un problema técnico, es también la expresión de una decisión política. Por razones muy diversas, no hay ningún interés en conocer lo que sucede en el campo. 

Peor aún, no se han definido los derechos de propiedad y parece que el asunto no se quiere clarificar. En este sentido, la declaración de la exsubgerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Jennifer Mojica es contundente: 

Cuando llegué, no había inventarios ni matrices de información oficial sobre cuántos procesos se adelantaban. Tampoco se sabía cuáles, cuántos y dónde estaban los predios que le pertenecían a la Nación, cuántos eran los predios del Fondo Nacional Agrario ni mucho menos en posesión de quién estaban. Desde la subgerencia empezamos a reconstruir la historia y activamos muchos de los 1.800 procesos que se habían abierto en los últimos 40 años y que habían permanecido sin conclusión [….]o único que se había adelantado algo, era la titulación de baldíos. Pero descubrimos que se hacía mediante toda clase de irregularidades y al por mayor” 

En términos de desarrollo territorial, es necesario mejorar la información relacionada con los flujos (pasajeros, carga), las distancias y las densidades. Estas tres variables centrales de la geografía económica no hacen parte de las estadísticas usuales del país. 

El último Informe Nacional de Desarrollo Humano, Colombia Rural, clasifica los municipios con el índice de ruralidad (IR), que combina distancias y densidades. De acuerdo con este un poblado es más rural en la medida en que la densidad sea menor y la distancia a los centros urbanos sea mayor. Este tipo de indicadores es fundamental para diseñar políticas de desarrollo regional. 

Potencialidades de las regiones y des-enclave

jorgei gonzalez ordenamiento territorial pot edificio construccion

Foto: Craig Schultz –
Con el nuevo POT habrían obligaciones
con el espacio público por parte de las
​constructoras.

Colombia tiene síntomas claros de enfermedad holandesa que reflejan la incapacidad que hemos tenido para sembrar la bonanza económica: revaluación del peso, importación de bienes básicos y caída de la producción industrial. 

La transformación de las economías de enclave que se presentan en las regiones productoras de petróleo y minerales debería ser una preocupación central del gobierno nacional. No obstante, la política económica no ha diseñado instrumentos para lograr el des-enclave. 

Por otra parte, las instancias nacionales se han preocupado por el monto de las exportaciones, sin analizar caminos que permitan convertir los excedentes minero-energéticos en desarrollo y bienestar. Los municipios ricos en recursos mejoran sus condiciones de vida a ritmos muy lentos.

Miopía del Departamento Nacional de Planeación

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) es cada vez más miope: 

· No enfoca bien los objetos.

· No tiene perspectiva de mediano plazo y, mucho menos, de largo plazo.

· Su capacidad directriz se ha perdido. 

Es una lástisma que un equipo técnico valioso esté ahogado en el papeleo del día a día, sin que a los funcionarios les quede un minuto para hacerse las preguntas relevantes sobre las condiciones para un desarrollo sostenible. 

El DNP no dice nada sobre los temas cruciales del desarrollo regional. Por ejemplo, no debate con el Banco de la República y el Ministerio de Hacienda acerca de  cuál sea el nivel óptimo de reservas. Quizás el DNP podría mostrar que es razonable que de los 41 mil millones de dolares de reserva se utilicen 10 mil para proyectos de infraestructura y desarrollo. Actualmente la mayoría de las reservas están representadas en bonos del tesoro norteamericano con una rentabilidad ridícula de 0,25 por ciento anual, o de 2,8 por ciento a 10 años. El DNP debería abrir el debate sobre el uso de estos recursos. Más aún si se tiene en cuenta que el Banco de la República sigue reportando pérdidas por manejo cambiario. 

En cuanto a las s regalías, la reforma legal ha empeorado la distribución de recursos: 

· El 30 por ciento (3 de los 10 billones de pesos de las regalías del año pasado) se ahorran por fuera del país, como si ya no fuera suficiente con los 41 mil millones que mencioné antes. 

· Las regalías se están dispersando, como la mermelada en la tostada, sin ningún criterio estratégico. 

El DNP haría bien en analizar la experiencia de Ecuador, país que ha realizado grandes proyectos de infraestructura con este tipo de recursos. El DNP cayó en su propia trampa, y no sale de la lógica burocrática de los Organos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). 

Finalmente, el DNP debería estar pensando alternativas de inversión que permitan convertir en desarrollo los 124 billones de pesos de ahorro que manejan los fondos de pensiones. El DNP le podría explicar al ministro Cárdenas que en lugar de pedirle a los fondos que coloquen estos dineros en banca internacional, sería mejor que se invirtieran aquí para consolidar la infraestructura del país. 

*Cofundador de Razón Pública.

El perfil del autor lo encuentra en este link.

[1] Reveiz, Edgar (2013) El Estado Estratega para el Ordenamiento Territorial, Academia Colombiana de Ciencias Económicas, Bogotá, p. XX. 

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