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La Bogotá Humana es un reto posible

Escrito por Jorge Iván González
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Jorge Iván González

Una respuesta serena y seria a las críticas que Carmenza Saldías formuló en Razón Pública al Plan de Desarrollo Distrital, y una lectura necesaria para quienes de veras se interesan en el modelo de ciudad que tendremos.

Jorge Iván González* Asesor del Despacho del Alcalde

 

Cuatro críticas

La semana pasada, en Razón PúblicaCarmenza Saldías se preguntó si el Plan de Desarrollo del Distrito (PDD), Bogotá Humana, es efectivamente una apuesta humana. Destaco cuatro apreciaciones de Saldías:

1) La falta de relación entre las metas del PDD y los instrumentos que menciona;

2) La inadecuada participación ciudadana en la preparación del Plan y la pérdida de favorabilidad en la imagen del alcalde Petro;

3) La debilidad conceptual del PDD, y

4) La desfinanciación de programas esenciales dentro del Plan.

1. Falta de relación entre metas e instrumentos

Los planes de desarrollo pueden concebirse de maneras muy distintas pero siempre, como diría Mises, son una “construcción imaginaria”. Y esta característica depende de la forma como pensamos los seres humanos: siempre habrá asimetría entre la construcción imaginada y los instrumentos diseñados para tratar de hacerla realidad.

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Los planes de desarrollo pueden concebirse de maneras muy distintas pero siempre, como diría Mises, son una “construcción imaginaria”.
Foto: Bogotá.gov.co

Los planificadores soviéticos pretendían precisar todos los bienes y todos los precios para que fueran compatibles con las metas de los planes. En la realidad este ideal es imposible de alcanzar, como lo es cualquier otro ideal. Por tanto, siempre habrá asimetría entre los planes y los instrumentos.

La discusión, entonces, no es sobre la existencia de dicha asimetría sino sobre su magnitud. En cualquier caso habría que aceptar unos “grados”, ojalá razonables, de asimetría entre los propósitos del Plan y los instrumentos. Aceptando pues que en el caso del PDD se dan asimetrías, la relación entre los instrumentos y las metas es razonablemente consistente. Esto significa que el grado de no-consistencia es aceptable y que permite avanzar en la consecución de los objetivos del Plan.

Pero además –y puesto que la aplicación de los instrumentos del PDD pasa por el debate político– nunca podría haber una secuencia de causalidad lineal entre los instrumentos y las metas. Esta interacción armónica no es posible porque las tensiones sociales y políticas son inevitables.

Como bien lo explica el Informe de Desarrollo Humano, Bogotá, una Apuesta por Colombia , la disputa política dentro de las ciudades tiene que ver con la apropiación de los excedentes –y con las resistencias a pagar los costos– derivadas de las externalidades que crea la dinámica urbana. Y a medida que el número de personas que vive en la aglomeración va aumentando, los conflictos relacionados con la apropiación del suelo se vuelven más intensos.

Al revisar el PDD hay que tener en cuenta que tanto la comprensión como la ejecución del instrumento están y estarán mediados por la correlación de fuerzas de cada momento. Ahora es más válida que antes la famosa sentencia de Henry George en su clásico de 1881, La Cuestión de la Tierra: “… en ningún sitio la cuestión de la tierra es un asunto meramente local; se trata de un problema universal”.

Segregación espacial

Hechas esas salvedades, debo aclarar que, según el PDD, la lucha contra la segregación socioeconómica en el espacio urbano (primer eje del Plan) tiene varios instrumentos.

-El primero es la progresividad de los impuestos y de los subsidios. Los avances que puedan lograrse en este aspecto dependen de la forma como el Concejo apruebe el PDD y el proyecto de modernización tributaria. Este proyecto busca atacar la raíz de la segregación: la desigualdad en la distribución del ingreso y de la riqueza. Estos aspectos son explícitos en el PDD, especialmente cuando se refiere a los componentes del ingreso disponible (YD); el documento propone la siguiente definición:

YD=Y‑T+S,

donde Y representa el ingreso bruto del hogar, los impuestos (y las tarifas) que paga, y son los subsidios que recibe.

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Henry George en su clásico de 1881, La Cuestión de la Tierra: “… en ningún sitio la cuestión de la tierra es un asunto meramente local; se trata de un problema universal”.

El PDD muestra claramente que para reducir la desigualdad es necesario que los impuestos, tarifas y subsidios sean más progresivos. No sólo se propone reducir el peso de las tarifas para los hogares más pobres, sino que de hecho comenzaron a bajar en Bogotá –con la gratuidad de los 6m3 de agua.

-El segundo tipo de instrumentos contra la segregación espacial se refiere al acceso de distintos estratos sociales al equipamiento urbano. El PDD plantea dos tipos de mecanismos: uno es la mejor ubicación de los nuevos equipamientos, de forma que no estén concentrados en zonas específicas; el otro son las mejoras del transporte público para que los pobres accedan de manera más rápida y menos onerosa.

La atención preferencial a las zonas más densas –que suelen ser las más pobres– es uno de los criterios básicos del Plan en materia de movilidad. Además se está avanzando en la diferenciación lógica y cuantitativa entre las tarifas técnicas y las tarifas que se cobren al usuario por el uso de medios de transporte:

  • La tarifa técnica depende de los costos requeridos para llevar a cabo una operación eficiente y de calidad;
  • La tarifa al usuario depende de la capacidad de pago de las familias.

-Otro instrumento clave de la lucha contra la segregación espacial es la revitalización del centro ampliado. Para lograr este propósito tendría que elevarse sustantivamente la eficiencia y mejorar la coordinación entre la Empresa de Renovación Urbana (ERU), Metrovivienda y la Caja de Vivienda Popular; y en este punto observo que, efectivamente, el PDD no precisa la forma como habría de interactuar estas tres instituciones.

Territorio y agua

-El ordenamiento del territorio alrededor del agua (segundo eje del Plan) implica acciones prácticas muy claras. La primera tiene que ver con la re-ubicación de las familias afectadas por las olas invernales; y en este proceso se está avanzando. Lo segundo es hacer énfasis sobre la recuperación de las cuencas, y sobre la descontaminación del río Bogotá y sus afluentes; estoy de acuerdo con Carmenza Saldías y otros críticos del Plan en que los recursos asignados son insuficientes; pero esto no significa que no existan instrumentos.

-El ordenamiento territorial tiene mucho que ver la Empresa de Acueducto y Alcantarillo de Bogotá (EAAB), porque la oferta de agua y saneamiento acaba por regular los procesos de ocupación del territorio. La Empresa ha comenzado a tomar medidas radicales para evitar la conurbación de Bogotá con los municipios vecinos. También urge extender las redes del alcantarillado pluvial. Algunos sectores del centro de la ciudad ya tienen copada la red, y por ello la EAAB está trabajando en su ampliación.

-En cuanto al territorio, también es esencial la articulación de Bogotá con los municipios vecinos. En este aspecto el PDD reconoce que gran parte de la solución depende del gobierno nacional, más aún cuando normas recientes –como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) –son frágiles e insuficientes. Bogotá y los municipios vecinos necesitan regulaciones de otra naturaleza, porque la LOOT se quedó a mitad del camino. Debe recordarse que el Plan Nacional de Desarrollo no fija políticas claras en lo tocante a ocupación del territorio urbano; la precariedad de las normas nacionales obstaculiza el desarrollo regional, y dificulta la articulación de Bogotá con su región.

2. Participación ciudadana y popularidad del alcalde

La doctora Saldías considera que el PDD es un documento demasiado extenso. Esto, claro, depende del punto de referencia, y la autora no explica cuál sea el suyo.

Las bases del PDD son amplias porque se trata precisamente de explicar cuáles son los criterios que orientan el quehacer de la administración: la información adecuada es condición básica para que pueda haber deliberación democrática.

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No sólo se propone reducir el peso de las tarifas  para los hogares más pobres, sino que de hecho comenzaron a bajar en Bogotá –con la gratuidad de los 6m3 de agua. 
Foto: culturarecreacionydeporte.gov.co

Por otro parte, el artículo que comento insinúa que existe una relación de causalidad entre los defectos del Plan y la pérdida de popularidad del Alcalde. Pero de la bondad intrínseca de un plan no se deriva directamente la menor o mayor favorabilidad del mandatario. La opinión de las personas depende de factores muy diversos. Sin duda, y en gracia de discusión, uno de ellos podría ser la forma inadecuada de transmitir el PDD.

Pero hay otro tema que la autora no menciona. Se trata de las molestias que causa un Plan que está tocando aspectos estructurales de la dinámica de la ciudad. El PDD afecta intereses creados, y en medio de la polémica se desconoce la responsabilidad compartida de la ciudadanía y de los gobiernos en los aspectos negativos que ha tenido el desarrollo de la ciudad. Los obstáculos acumulados, que se expresan sobre todo en movilidad y medio ambiente, obligan a destinar unos montos relativamente altos a los programas y proyectos en estos campos.

3. La debilidad conceptual del PDD

Es extraño que Saldías considere que la movilidad no es gasto social. El tiempo de desplazamiento repercute de manera directa sobre las condiciones de vida de la familia y, por ende mejorar la movilidad es un gasto social.

Saldías dice además que hay confusión entre progresividad y atención diferencial de las poblaciones. Esta apreciación es inexacta. El PDD distingue claramente los alcances de estos dos conceptos.

-La progresividad se piensa, fundamentalmente, alrededor de los tributos y del gasto. La idea básica es sencilla: deben pagar más impuesto quienes tienen más; y deben reciben más subsidios quienes tienen menos. Esta tesis tiene una larga trayectoria en la literatura económica, especialmente en autores como Walras, Arrow y Vickrey.

-Es cierto –y aquí comparto la opinión de Saldías– que la atención diferencial a las personas se relaciona sobre todo con la forma de escoger las prioridades del gasto. Sin embargo el PDD va más allá de las políticas convencionales de focalización es decir, de asignar los subsidios directamente a las personas más pobres (como lo hace, digamos, el programa de Familias en Acción).

  • Primero, porque el Plan hace énfasis sobre la redistribución del ingreso.
  • Y segundo porque la focalización individual ocupa un lugar muy secundario frente a la asignación del gasto por grupos sociales y por zonas dentro de la ciudad. Los subsidios a la demanda (como decir una beca al estudiante) quedan en segundo plano porque se pone el énfasis sobre la oferta de servicios (más y mejores escuelas). La mirada del PDD es más global y estructural que las políticas basadas en subsidiar la demanda.

4. La desfinanciación de los programas

Saldías toca otro tema fundamental: la desfinanciación del Plan y la ausencia de fuentes de ingresos distintas de los tributarios.

Varios críticos han dicho que los $61 billones que vale el PDD en los cuatro años son una cifra irresponsable. Todo lo contrario. Sería más irresponsable aplazar inversiones urgentes y absolutamente necesarias. El aumento de los recursos no debe mirarse con respecto a los procesos inerciales sino de cara a las necesidades de una ciudad del tamaño de Bogotá. El presupuesto de la ciudad se ha ido rezagando frente a las necesidades y, sobre todo, frente a sus potencialidades.

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Otro instrumento clave de la lucha contra la segregación espacial es la revitalización del centro ampliado.
Foto: simabiot.uniandes.edu.co

Por el lado negativo, $61 billones es poco frente a las necesidades urgentes de la ciudad. Pero por el lado positivo, $61 billones también es poco frente a las posibilidades de una ciudad que genera rentas altísimas.

Saldías tiene razón en que la ciudad tiene que buscar recursos distintos de los tributarios. Pero es extraño que no caiga en cuenta que el PDD va en esta dirección. En su paso por la administración de la ciudad (como secretaria de Hacienda y como directora de Planeación) la doctora Saldías insistió, y con razón, en la importancia de buscar recursos distintos del predial y del ICA, como la participación en plusvalías. El PDD mantiene esta línea y va más allá. Para la consecución de recursos, el Plan se inspira en un teorema famoso de la economía urbana (el teorema George-Hotelling-Vickrey -GHV): la dinámica de la aglomeración tiene la capacidad de generar las rentas necesarias para financiar sus servicios. Así que el teorema GHV envía un mensaje positivo a las ciudades.

Desde esta perspectiva, Bogotá debe avanzar en la consolidación de tres fuentes de recursos:

  • Primero, se necesita elevar los recaudos convencionales (impuestos, ICA, etc.) con criterios de progresividad.
  • Segundo, la ciudad debe aumentar la deuda porque el margen es muy amplio.
  • Y tercero, el fisco debe recaudar los ingresos resultantes de las dinámicas mismas de la aglomeración y del urbanismo, teniendo en cuenta que ha llegado el momento de negociar con los actores privados la manera para que la Ciudad concrete su derecho a obtener parte de las rentas. A los mecanismos que ya se han diseñado –como decir, la participación en plusvalías y la valorización– deben añadirse otras fuentes como la negociación de derechos de edificabilidad o los acuerdos público-privados en relación con los nuevos excedentes. La ley reciente que estimula las alianzas público-privadas (APP) es un primer escalón para lograrlo.

 

* El perfil del autor lo encuentra en este link

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