La austeridad de Duque: ¿es posible reducir la burocracia?

El presidente quiere ahorrarnos 9 billones de pesos con recortes de personal. Qué tan factible -y qué tan buena- es esta idea que por supuesto le suena a la gente.

Jorge Iván González*

Presidente acorralado

El presidente Duque sueña cuando afirma que las medidas de austeridad permitirán ahorrar 9 billones de pesos. Esta es la cifra que el presidente anuncio desde Leticia, al expedir su directiva número 09 del 9 de noviembre.

Pero esa directiva o ese plan de austeridad es una salida desesperada, que no consulta las características del Estado colombiano.

La propuesta del ministro Carrasquilla está demasiado sesgada hacia el IVA. De los 14 billones de pesos que se obtendrían con la “ley de financiamiento”, más de 11 billones se originarían en este impuesto.

El desespero presidencial es comprensible. En el Congreso se está debilitando el eje principal de la reforma fiscal. El costo político de ampliar el IVA a todos los bienes de la canasta básica de alimentos es tan alto, que el Centro Democrático ya dijo que no estaba dispuesto a asumirlo. Tienen razón Uribe y sus copartidarios porque las elecciones locales están muy cerca.

Si los partidos del gobierno se rebelan, la reforma se hunde. Y como el gobierno no quiere replantear la equivocada reducción de los impuestos a las empresas, y tampoco está dispuesto a aumentar la tributación de los ricos, no queda más alternativa que soñar con reducir el gasto.

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¿Pero sería bueno reducir el gasto?

Ministro y Viceministro de Hacienda. Foto: Facebook Iván Duque

Cuando la Comisión del Gasto y de la Inversión Pública entregó su informe en enero de este año, en plena campaña presidencial, se esperaba que el documento fuera un insumo para los debates de los candidatos. Duque no lo leyó. Tampoco sus asesores.

La Comisión muestra con claridad que no es posible reducir el gasto público. Que el país tiene que aumentarlo, y debe hacerlo de manera eficiente. En la lógica de la Comisión es impensable que el gasto se pueda reducir en 9 billones de pesos. Incluso, la Comisión consideró que la propuesta que hacía el Marco Fiscal de Mediano Plazo del exministro Cárdenas—menos ambicioso que Duque—era demasiado optimista en sus estimaciones del ajuste fiscal.

Ese plan de austeridad es una salida desesperada, que no consulta las características del Estado colombiano.

En palabras de la Comisión, “…el gasto público tiende a aumentar como proporción del PIB a medida que los países se desarrollan, reflejando la creciente demanda de servicios públicos”. Es una aceptación de la llamada ley de Wagner, quien observó que el gasto público como porcentaje del PIB crecía en todos los países. A medida que las sociedades son más complejas, el gasto público tiene que aumentar para poder responder a las necesidades colectivas. La Comisión del Gasto pone en evidencia el tamaño relativamente pequeño del Estado colombiano, cuando se compara con otros países de América Latina y, sobre todo, de Europa.

¿Reducir la burocracia? No se puede

Informe de la Comisión del Gasto Foto: Presidencia de la República

En la directiva presidencial el mayor recorte del gasto se debe hacer por el lado de las plantas de personal de las entidades. Ordena eliminar las llamadas “plantas paralelas”, o los contratos de prestación de servicios que están por fuera de la planta. Según Duque, la gran oportunidad de ahorrar estaría en la racionalización de estos contratos.

Pero la directiva presidencial desconoce dos hechos contundentes. El primero es sencillo: el empleo público en Colombia es raquítico. Y, segundo, como esta verdad no se quiere aceptar, el gobierno afirma que la burocracia es excesiva.

Entre tanto las entidades se las van arreglando para contratar por fuera de planta. No tienen más remedio. Y ocultan los empleos temporales bajo diversas modalidades de gastos de “inversión”. Nadie sabe cuál es el número de contratos “por fuera de planta”, pero podrían ser equivalentes al número de empleados de planta. Los problemas de información son evidentes. Dice la Comisión:

“Las cifras disponibles sobre empleo público en Colombia están fragmentadas y pueden no estar revelando su verdadera dimensión. Existe una subestimación derivada de diferentes formas de contratación y fuentes de financiación del empleo público. Se destaca en particular la proliferación de los contratos de prestación de servicios, que permite que un porcentaje importante de los empleos se registren en el rubro de transferencias o inversión y no en servicios personales, para eludir los límites de la ley 617 de 2000” (p. 118).

Pretender eliminar los contratos por fuera de planta es imposible. Ello equivaldría a acabar con la mitad de las funciones del Estado.

¿Qué tanta burocracia hay en Colombia?

Empleo público – 2017
Funcionarios de planta

Fuente: Comisión de Gasto (2017, p. 120)

En 1997, el informe de otra Comisión de Gasto que fue dirigida por Gabriel Rosas hizo una estimación del empleo público. En 1995 la cifra era de 935.263 funcionarios. Según las estimaciones de la reciente Comisión del Gasto, en el 2017 eran 1.396.478. Esto significa que, en promedio, el empleo habría crecido a un ritmo de 2,2 por ciento anual.

El número absoluto de empleados y su ritmo de aumento son muy pequeños y, como dice la Comisión, está subvalorado. Los 1,4 millones de funcionarios equivalen al 5,3 por ciento de los ocupados. Este porcentaje es muy bajo. En México, Brasil y Chile está alrededor del 15 por ciento. En Canadá e Inglaterra es el 27 por ciento. En Noruega es 33 por ciento y en Dinamarca es 36 por ciento. En el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) la relación es de 25 por ciento. Al comparar estas cifras es ridículo pensar que la austeridad se logrará disminuyendo la contratación del Estado.

El empleo público en Colombia es raquítico. Y, como esta verdad no se quiere aceptar, el gobierno afirma que la burocracia es excesiva.

El sueño de Duque tiene cabida en la fantasía de un país que insiste en esconder la realidad de la contratación pública, y que se niega a contabilizar los empleos “por fuera de planta”. La eliminación de estos contratos llevaría a la cuasi extinción de un Estado absolutamente débil. Las entidades no podrían funcionar sin estos contratistas. La necesidad de contratistas es evidente en numerosas entidades, comenzando por los hospitales y siguiendo con Planeación Nacional y el DANE. En mayor o menor medida, todas las entidades tienen que recurrir a los contratos “por fuera de planta”.

El asunto es tan grave que la Comisión del Gasto le dedicó un capítulo especial. En el 2017, la contratación por fuera de planta se estimaba en 5,2 billones de pesos, y el 90,7 por ciento de este valor se presupuestó en el rubro de “inversión”. Esta es la forma como se disfraza la mentira colectiva. La Comisión propone asumir en serio el reto de la carrera administrativa, y realizar un cambio estructural a la función pública.

Es comprensible que en medio de las angustias fiscales, el Presidente sueñe con un ambicioso programa de austeridad. Pero saliendo de estos mundos imaginarios, es importante recordar: primero, que el gasto continuará subiendo; segundo, que es inevitable que el número de funcionarios siga creciendo; tercero, que la única solución para cerrar la brecha fiscal es mediante impuestos; cuarto, que una reforma tributaria, un año antes de las elecciones locales, debe tener algún viso de progresividad.

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*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.