El Presupuesto Nacional para 2022 no corresponde a la reforma tributaria que acaba de aprobarse, implica un alza sustantiva de la deuda pública y hace muy poco para atender el daño social de la pandemia.
Jorge Iván González*
Tres documentos clave
El Presupuesto Nacional es el reflejo de las preferencias que resultan del proceso de elección colectiva. Es la forma de ordenar las prioridades que el Estado persigue a través de sus programas.
Por eso importante examinar el Proyecto de Presupuesto Nacional para el 2022 que viene siendo tramitado en el Congreso a la luz del Marco Fiscal de Mediano Plazo y de la recién aprobada reforma tributaria o Ley de Inversión Social. Son tres miradas estrechamente ligadas, que reflejan bastante bien una concepción que se tiene del tipo de Estado.
Austeridad
El gasto público en Colombia es relativamente pequeño, pero sigue creciendo. El presupuesto total de la Nación para el 2022 es de 350,4 billones de pesos (29,2% del PIB).
En el Marco Fiscal de Mediano Plazo de los años 2021 y 2021, el Ministerio de Hacienda ha dicho que los programas de austeridad deben llevar a una reducción del gasto público. Este imaginario, que ha sido el de varios gobiernos anteriores, no se va a cumplir. Nunca se ha cumplido. El gasto público, como porcentaje del PIB continuará creciendo. No solamente en Colombia. En todos los países las necesidades de gasto público cada vez son mayores.
En lugar de reconocer y aceptar que el gasto público tiene que seguir aumentando, el gobierno insiste en el discurso de la austeridad, y esta mentira le permite aplazar el ajuste fiscal. La reciente ley de “inversión social”, que es una colcha de retazos, se quedó corta en materia tributaria, como lo reconoce el propio gobierno.
Endeudamiento a espaldas del país
Puesto que el gasto público no puede disminuir, y el ajuste fiscal no se hace, el resultado es obvio: la deuda pública seguirá aumentando.
Distribución del presupuesto general de la Nación – 2022
Billones de pesos corrientes y porcentajes
La gráfica adjunta muestra la composición del presupuesto, tanto en billones de pesos, como en porcentajes. El gasto más significativo es el de la deuda, que llega a un nivel sin precedentes de $78,1 billones. En el conjunto del presupuesto representa el 22,3%.
El servicio de la deuda cada vez ahoga más las disponibilidades fiscales. En el rubro se incluyen el abono a capital y el pago de intereses. En el 2022 el pago de intereses será de $38,2 billones. Una cifra enorme.
Para tener un punto de referencia, con estos recursos se podrían financiar, cada año, 19 universidades iguales a la Nacional.
Puesto que la deuda es el componente más significativo del gasto, debería ser el principal tema de discusión en el Congreso. Pero este en realidad se limita a aprobar su costo global, dejando en manos del gobierno la definición de las características del endeudamiento (monto, tipo de bonos, composición externa o interna, tasa de interés, etc.).
Es sorprendente que el rubro más importante de presupuesto no se discuta en el Congreso. Tampoco en la opinión pública. El debate se suele desviar hacia otros asuntos. En estos días la atención se ha centrado en la ley de garantía, y en el llamado “traslado exprés” de los fondos de pensiones privados hacia Colpensiones. Sin duda, estos asuntos son importantes, pero no tienen la relevancia de la deuda.
El pago de intereses será de $38,2 billones. Con estos recursos se podrían financiar, cada año, 19 universidades iguales a la Nacional.
El aumento permanente de la deuda pública ha de mostrado el fracaso rotundo de la “regla fiscal”. Es desbordamiento de la deuda se acaba de reconocer, de manera explícita, en la ley de inversión social, que flexibiliza todos sus límites, tanto en la Nación como en las entidades territoriales.
La reforma tributaria modificó los “semáforos” que se habían definido en la ley 358 de 1997[1]. Allí se decía que las entidades territoriales podrían endeudarse hasta que el indicador de sostenibilidad fiscal (SF) llegara máximo al 80%. Y el de capacidad de pago (CP) hasta el 40%. Los nuevos límites son más laxos. Subieron al 100% y al 60%, respectivamente (artículo 30 de la Ley de Inversión Social).
Los dos indicadores que se utilizan para evaluar el comportamiento de la deuda son: la sostenibilidad fiscal (SF), y la capacidad de pago (CP). La sostenibilidad fiscal (SF) es la relación entre el saldo de la deuda (SD) y los ingresos corrientes (YC), así que . Y la capacidad de pago (CP) es la relación entre el valor de los intereses de la deuda (ID) y el ahorro operacional (AO), entonces .
Y, además, la nueva norma (artículo 60) le permite al gobierno central, que el saldo de la deuda pública con respecto al PIB puede llegar hasta el 71%.
Esta ampliación de los topes es la aceptación explícita de la incapacidad que han tenido los últimos gobiernos de cerrar la brecha fiscal. Un gasto financiado al debe es estructuralmente frágil, y pone la economía colombiana al vaivén de los movimientos de los capitales internacionales, que son los que finalmente determinan las tasad de interés.
Un Estado policivo y fiscalizador
En la gráfica anterior la educación aparece como el segundo rubro en importancia, muy lejos de la deuda. El gasto es de $49,3 billones, equivalente al 14,1% de todo el presupuesto.
Pero en el panorama internacional el gasto educativo de Colombia sigue siendo muy bajo. Mientras que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el gasto, por niño año, en primaria supera los $20 millones, en Colombia a duras penas llega a los $4 millones.
Es bueno comparar el presupuesto de educación con el de defensa y policía, que es de $41,9 billones (12% del presupuesto) y de los órganos de fiscalización y control, $7,9 billones (2,3%). Entre los dos suman $49,8 billones (14,3% del presupuesto). Es un monto similar al de educación.
Se suponía que después del acuerdo de La Habana, el gasto militar se iba a reducir. No ha sucedido así. Y, además, los recursos destinados a la Fiscalía y a la Contraloría siguen aumentando, sin que haya resultados significativos.
Mientras que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-nómico (OCDE), el gasto, por niño año, en primaria supera los $20 millones, en Colombia a duras penas llega a los $4 millones.
Gasto social sin equidad
La definición del gasto social siempre ha sido polémica. Los gobiernos suelen agrupar las partidas de diversas maneras, en función del discurso del momento.
La pobreza y la desigualdad aumentaron con la pandemia. Y aunque mejoraron los programas de focalización y los registros administrativos, no es clara la cuantificación de las ayudas sociales.
En la explicación del presupuesto del 2022, el gobierno afirma que el gasto extraordinario para atender la emergencia de la COVID-19 equivale al 4,5% del PIB. Este porcentaje pondría a Colombia un poco por encima de la media latinoamericana. Los países que más han gastado son Brasil (8,8% del PIB) y Chile (8,2%).
La contabilidad del gasto social es compleja porque se distribuye entre las diversas categorías que se presentan en la gráfica de arriba. Desde la Constitución de 1991 se ha reiterado en la necesidad de tener una contabilidad más clara del gasto social, pero este propósito no se ha conseguido.
El presupuesto y la reforma tributaria
Dado el modo atropellado de aprobar la reforma tributaria todavía no es clara la forma como se articulará con el presupuesto.
La Ley de Inversión Social mezcla muy pocos artículos tributarios con asuntos de muy diverso tipo, incluyendo rubros de gasto. No tiene sentido que una norma tributaria esté acompañada de artículos relacionados con la asignación del gasto. Este procedimiento transmite un mensaje equivocado, pues da entender que los recursos fiscales tienen destinación específica.
Y, además, en la discusión de la ley de presupuesto en el Congreso no se ha observado ninguna preocupación por conciliar las decisiones de gasto con las de la ley de “inversión social”.
En conclusión: el presupuesto está estructuralmente desbalanceado. De manera irresponsable, este gobierno no ha cerrado la brecha fiscal. El hueco es considerable. El nivel de la deuda pública no tiene precedentes. Y las últimas reformas tributarias no han contribuido a corregir el déficit. A medida que aumentan los compromisos del pago de la deuda, el margen de maniobra del presupuesto seguirá reduciéndose, y gran parte de los nuevos recursos se están destinando a pagarle intereses a los tenedores de la deuda.
