Es un problema serio y por eso el Gobierno propone una reforma. Pero la discusión no debe reducirse a que el Estado esté gastando mucho, sino a si las pensiones son o no subsidios, y a si esas transferencias millonarias benefician a los más necesitados.
Jorge Iván González*
Cifras millonarias
Hace unos días el director del Departamento Nacional de Planeación, Luis Fernando Mejía, dijo que el Estado colombiano está destinando a los subsidios sociales alrededor de 72 billones cada año.
Estas ayudas del Estado se reparten a través de 65 programas diferentes, y equivaldrían a un nueve por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) del país, a más de cinco veces lo que cuesta la primera fase del Metro de Bogotá, o a 120 veces lo que costó la corrupción en Reficar.
Vistas de esta manera, las cifras anteriores parecen astronómicas, y por eso no faltan quienes se llamen al escándalo. Pero antes de hacer un juicio sobre la magnitud –o aún sobre las bondades y las desventajas de los subsidios- es conveniente reflexionar sobre su naturaleza.
¿Cómo se miden los subsidios?
En líneas generales, hay subsidio cuando el valor que paga el beneficiario de un bien o de un servicio es menor que el costo de producir ese bien o servicio.
-Las formas de pago de los beneficiarios de bienes o servicios que provee el Estado son muy heterogéneas, pero las más comunes son las tarifas, tasas y contribuciones (peajes, copagos de salud, aporte del comprador para vivienda social…).
Las pensiones no deberían ser consideradas como un subsidio.
-Por otra parte y como no es fácil determinar el costo de los bienes y servicios que provee el Estado, Marcelo Selowski en el trabajo pionero sobre este tema en Colombia, propuso utilizar sencillamente el gasto que hace el Estado en ese rubro. Y aunque esta medición es imprecisa, tiene la doble ventaja de que:
- Se basa en información disponible porque el gasto se observa directamente en el presupuesto, sin necesidad de las estimaciones complejas que implica la contabilidad de costos.
- Puede aplicarse de manera directa a la formulación de la política fiscal porque en el Congreso se discute el presupuesto de gastos y no el de costos. Las metodologías de costos son utilizadas por la Contaduría General de la Nación, pero no suelen ser un instrumento de la política fiscal.
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Tres clases de subsidios
1. Hay programas – por ejemplo “Familias en Acción”- donde el Estado simplemente transfiere una suma de dinero a los beneficiarios. Estos son los subsidios monetarios, que elevan los ingresos del hogar (o las utilidades de la empresa receptora del subsidio en casos como el del programa “Agro Ingreso Seguro”). Una de las características de los subsidios monetarios es la posibilidad de identificar al beneficiario.
2. Los subsidios no monetarios no implican transferencia de dinero sino la provisión del bien o del servicio con un precio menor para su receptor. Así sucede, por ejemplo, con el gasto del gobierno en transporte masivo, en educación, en salud, en asesoría técnica o en servicios públicos domiciliarios.
La incidencia de estos subsidios sobre la capacidad de pago del beneficiario es indirecta, porque gracias al subsidio la familia (o empresa) mejora el ingreso disponible para adquirir los bienes de su preferencia. Esta idea se puede ilustrar de diversas maneras:
-Gracias a la comida caliente que reciben los niños en los comedores escolares, los hogares gastan menos en mercado, y liberan recursos para comprar otros bienes.
-La capacidad de pago de las familias también mejora cuando se reducen las tarifas de los servicios públicos, o cuando en lugar de pagar una universidad privada, los hijos son admitidos en la universidad pública.
En este tipo de subsidios no siempre se puede identificar el beneficiario, como sucede en los casos del transporte masivo subsidiado o de los conciertos gratuitos, para citar tan solo dos ejemplos.
3. El gobierno considera que las pensiones son también un subsidio, y las incluye dentro del paquete de los 72 billones. Pero las pensiones deben tener un tratamiento especial por tres razones importantes:
- Primero porque su monto es muy elevado (cerca de 38 billones de pesos en el 2017, o más de la mitad de los “subsidios” totales)
- Segundo porque al menos una parte de las pensiones a cargo del Estado han sido o son pagadas por los trabajadores bajo la modalidad de aportes directos o de valores implícita o explícitamente descontados de su salario mensual.
- Y tercero porque las pensiones ponen sobre el tapete la discusión sobre los derechos ciudadanos, y abren la puerta a la discusión sobre la conveniencia de que la sociedad vaya avanzando hacia un ingreso básico universal.
La naturaleza de las pensiones es muy distinta de la de los otros gastos y no deberían ser consideradas como un subsidio. Como sucede con los subsidios monetarios, en las pensiones es posible determinar el beneficiario.
Eficiencia y equidad de los subsidios
Los economistas estamos de acuerdo en que el gasto público -y específicamente los subsidios- deben cumplir su propósito a un costo razonable (“eficiencia”) y ayudar a que mejore la distribución del ingreso (“equidad”).
En los análisis se ha avanzado más en la evaluación del impacto de los subsidios sobre la equidad que sobre la eficiencia. Las metodologías para determinar la eficiencia son más complejas y están menos estandarizadas.
Impacto del gasto público destinado a subsidios en la modificación del coeficiente de Gini. Colombia (figura izquierda), Reino Unido (derecha)
Fuente: Exposición de motivos del proyecto…, 2016, p. 48.
En Colombia los subsidios prácticamente no modifican la distribución de los ingresos, y por lo tanto no son equitativos.
Recordemos que la desigualad suele medirse con el “coeficiente de Gini”,
un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde a la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y donde el valor 1 corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno).
En la gráfica se observa la evolución que ha tenido el Gini, antes y después de subsidios, entre el 2010 y el 2015, en Colombia y el Reino Unido.
La diferencia entre ambos países es significativa. En Colombia el Gini apenas si se mueve. En el 2015 los subsidios bajaron el Gini de 0,53 a 0,52. Mientras tanto, en Reino Unido el Gini cambió de manera sustantiva, y pasó de 0,56 a 0,32. En otros países de Europa se observan tendencias similares. Allí los subsidios sí son equitativos.
Un proyecto de ley controversial
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En este momento se discute en el Congreso un proyecto de ley Por Medio de la cual se Regula la Política de Gasto Público en Subsidios, se Expiden Normas Orgánicas Presupuestales y de Procedimiento para su Aprobación y se Dictan otras Disposiciones.
Este proyecto obedece a la justificada preocupación del Gobierno alrededor de la eficiencia y la equidad de los subsidios. Pero la definición del subsidio que se propone en la norma es bastante general; según el artículo del proyecto, el subsidio es “Una transferencia de recursos públicos, que le otorga un beneficio económico a una persona, natural o jurídica, efectuada en desarrollo de un deber constitucional, en especial del deber de intervención del Estado en la economía y de los deberes y fines sociales del Estado”
Gasto público en subsidios sociales y productivos
El eje izquierdo corresponde a los valores en billones de pesos. Y el eje derecho a la participación en el PIB.
Fuente: Exposición de motivos del proyecto de ley Por Medio de la cual se Regula la Política de Gasto Público en Subsidios, se Expiden Normas Orgánicas Presupuestales y de Procedimiento para su Aprobación y se Dictan otras Disposiciones, 2016, p. 43.
El proyecto de ley establece dos grandes categorías de subsidios: sociales y productivos. Las pensiones harían parte de los subsidios sociales.
Utilizando esta clasificación, en la exposición de motivos del proyecto de ley se estima que en el 2015, el gasto en subsidios era de 71,8 billones de pesos, equivalentes al 9 por ciento del PIB. La gran mayoría (98 por ciento) son subsidios sociales.
Al 2 por ciento de personas que reciben más de 8 salarios mínimos.
Tiene razón el proyecto de ley al buscar que los subsidios garanticen la equidad. Cuando el beneficiario se puede identificar, se debe buscar que los subsidios monetarios y no monetarios les lleguen, de manera preferencial, a las personas de menores recursos.
En el proyecto de ley también se busca mejorar la eficiencia, pero los instrumentos que se proponen no son claros. En el artículo 5 se definen los criterios para otorgar los subsidios. Hay dos (el 1 y el 6) que son muy difíciles de cumplir:
- El criterio 1 exige cuantificar el costo del subsidio e identificar y valor el beneficio esperado, incluyendo “un análisis del impacto económico, social y ambiental”.
- El criterio 6, que se refiere de manera específica al subsidio productivo exige explicar “cuál es la falla de mercado que se pretende corregir con la creación del mismo”.
Estas dos condiciones son muy difíciles de cumplir, porque las valoraciones propuestas siempre serán objeto de discusión.
Las pensiones y el ingreso básico universal
Transferencias a Colpensiones según valor de la pensión
El eje izquierdo representa el porcentaje de pensionados, y el derecho el valor de la pensión per cápita año.
Fuente: Exposición de motivos del proyecto…, 2016, p. 58
La gráfica muestra que el 51 por ciento de los pensionados por el sistema de prima media (administrado por Colpensiones) reciben un salario mínimo y una transferencia del gobierno nacional de 6,6 millones de pesos per cápita al año.
La mayoría de los pensionados (91por ciento) reciben una pensión inferior o igual a cuatro salarios mínimos.
La inequidad del sistema se debe sobre todo al 2 por ciento de personas que reciben más de 8 salarios mínimos. Para corregir parte de este desequilibrio bastaría con un impuesto a la renta.
En el debate necesario que se debe dar sobre el futuro de las pensiones, sería conveniente pensar en las condiciones de posibilidad para garantizar un ingreso básico universal.
*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace.
