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Otra reforma tributaria anodina

Escrito por Jaime Acosta
fachada del edificio de la dian

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Sin una política de desarrollo productivo duradera, la reforma tributaria de Santos II será una más y no contribuirá a resolver los problemas estructurales de la economía y la sociedad.

Jaime Acosta Puertas*

Algunas cosas no cambian

Pasan los años, pasan los gobiernos, cambia el siglo, se irá la guerra, vendrá otro siglo, y Colombia seguirá haciendo reformas tributarias cada cuatro años para financiar los faltantes en el presupuesto del siguiente cuatrienio.

Con esto se buscará cumplir las promesas de la campaña política, satisfacer al insaciable clientelismo y a la economía de la corrupción porque esta, al volverse permanente, sistémica y creciente, se convierte en una economía con sus reglas de juego, instrumentos, estrategas, encadenamientos y plan de inversiones, igual que el narcotráfico, el lavado de activos, el contrabando o la delincuencia criminal organizada.

Entonces, no puede haber reforma tributaria estructural porque el país no tiene proyecto de futuro, sino planes de gobierno, aunque sí tiene economías escondidas para las cuales la DIAN no existe.

No puede haber reforma tributaria estructural porque el país no tiene proyecto de futuro, sino planes de gobierno.

La escasa tributación (18 por ciento del PIB frente al 37 y el 39 por ciento en Brasil y Chile, y más del 50 por ciento en países desarrollados) se debe a anomalías institucionales que se han consolidado porque hacen parte de los circuitos de elusión, y no solo a  problemas de gestión en el recaudo, que también existen.

De esta manera, las “reformas” tributarias son de corto alcance, hechas a la carrera para resolver el problema de caja del día siguiente, y recurren a las únicas fuentes seguras e inmediatas: los asalariados y los grandes capitales empresariales formales, porque los pequeños son evasores naturales y la economía informal solo está en el sistema tributario a través del IVA. Entonces la progresividad es defectuosa y limitada a unos pocos y, en consecuencia, tampoco hay equidad tributaria.

Diseñar reformas para financiar los gastos diarios en detrimento de la productividad y del desarrollo se volvió una especialidad de los tecnócratas colombianos. Y esta tecnocracia no puede hacer los cambios “estructurales” que una economía emergente tendría que hacer para logar el embeleco de ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.


Minería a cielo abierto en El Cerrejón.
Foto: Santiago La Rotta

​Reformas y modelo económico

Colombia tiene una grave fisura estructural: al no haber políticas de Estado no hay proyecciones de las necesidades de largo plazo para lograr umbrales superiores de desarrollo y no hay un sistema tributario que responda a las crecientes necesidades de caja del Estado. Durante los últimos 25 años la idea fue que prosperara una economía de mercado a como diera lugar en medio de una economía ilegal que se convirtió en cultura ilegal.

Ahora, al presidente Santos le dio por decir que Colombia sería el país más educado de América Latina en el año 2025. No midió en sus palabras la realidad del sistema de educación que tiene rezagos enormes de todo tipo y que para superarlos en los próximos 12 años debe hacer inversiones que no es capaz de lograr con los ingresos del Estado, así haya reducción gradual y sostenida del gasto militar.

Le faltan 10 billones en 2015, 47 billones para el cuatrienio, y 133 billones al 2025, según cálculos de la Alianza Verde. Entonces, con reformas tributarias que van por cuatro, ocho o doce billones, y con un nivel de tributación tan bajo, no es posible financiar un proyecto de esa envergadura, cuando, además, la inversión alta en educación solo se justifica si hay inversión alta en investigación y en desarrollo productivo.

Si el mismo ejercicio se hace para los demás sectores estratégicos, una economía creciendo al 4 o 5 por ciento, con elevada evasión y elevada informalidad, jamás a va a tener recursos para asumir los retos del desarrollo en el posconflicto.

¿Y la política de desarrollo productivo?

El presidente se pronunció la semana pasada sobre la política de desarrollo productivo, aludiendo a la necesidad de atender más a la producción y no a nuevos TLC. Veremos cómo consigue impulsar esta política, pues esta tendría beneficios indudables sobre la economía del país:  

–  Puede jalonar un crecimiento alto y sostenido,

–  Puede garantizar un recaudo tributario mayor,

– Puede conducir a una alta tasa de recaudación,

– Puede abatir la informalidad de manera sostenida,

–  Puede cambiar un modelo basado en las importaciones y generador de empleo poco calificado que paga pocos impuestos,

–  Puede fomentar el surgimiento de nuevas empresas, atraer empresas que produzcan bienes sofisticados y aumentar la participación de la economía formal de manera sostenida y, por tanto, el pago de impuestos,

– Puede garantizar reglas tributarias estables dado que el desarrollo productivo es de largo plazo porque la transformación productiva y la innovación deben ser permanentes.

Sin embargo, al no haber adoptado esta política, el sistema económico ha crecido atendiendo el día a día, y en esas condiciones no había necesidades ni condiciones para lograr ingresos altos para la Nación.

Colombia se convirtió en un Estado que vive de una pobre caja diaria, rodeada de una tormenta institucional que gasta y no paga y de un conflicto costoso. Bien lo decía el último director de la DIAN, Juan Ricardo Ortega: el Estado colombiano es pobre y tiene poca plata para atender las necesidades de desarrollo de la Nación. 

Una economía creciendo al 4 o 5 por ciento, con elevada evasión y elevada informalidad, jamás a va a tener recursos para asumir los retos del desarrollo en el posconflicto.

Así las cosas, en un país serio, la política de desarrollo productivo es tan importante como una buena política macroeconómica, pues si esta es el respaldo estructural, aquella es el motor.

En Colombia es a la inversa: por encima de la política macroeconómica no hay nada, y por eso es la única política de Estado realmente importante. Así, el Estado no puede desarrollarse porque no ha impulsado su sistema productivo y de innovación, y en esas condiciones jamás dispondrá de recursos para lograrlo porque no ha tenido la necesidad de una reforma tributaria estructural.

Pero esta política no puede vivir ni se puede pensar sin recursos mientras se espera que genere recursos. No sabemos si Santos tenía esto claro cuando anunció el diseño de una política de producción. Esas cuentas no están y no es fácil hacerlas si no se tiene claro cómo será y qué tantos sectores implicará.

Sería bueno que la tecnocracia santista hablara con los brasileros, los chilenos o los asiáticos, pues ellos les pueden decir qué tanto abarca un proyecto nacional en torno a ella.

Una interpretación bien fundamentada en la materia empieza por un cambio en el paradigma de pensamiento en la conducción del Estado. El dilema a resolver es el siguiente: Colombia sigue con un modelo de crecimiento neoliberal espurio, pobretón y dudoso, o cambia de rumbo hacia un modelo de sociedad basado en la productividad para el desarrollo y el bienestar de todos.


Firma del contrato para la navegabilidad del Río
Magdalena. 
​Foto: Presidencia de la República

Lo que podría hacerse

Disponiendo de una política de desarrollo productivo y de innovación se pueden tomar medidas tributarias como las siguientes:  

1. Eliminar las excepciones de renta a minería y petróleo para dedicarlas a sectores y actividades estratégicas de la política productiva, en educación y en recursos humanos e infraestructura para investigación básica que complemente a las regalías.

Los sectores de futuro podrían ser: industrias de biotecnología, salud, educación, militar – aeroespacial, TIC, bienes de capital e intermedios de nueva generación, materiales, agroindustria, energías alternativas, industrias creativas. Pero esos recursos y la orientación de la política deben ser para desarrollar nueva empresas nacionales y atraer inversión extranjera en los sectores clave y no de enclave.

2. Las regalías deben tener un componente deliberado que también sirva para impulsar polos, corredores, ciudades y regiones de innovación, donde los sectores estratégicos y el emprendimiento de la política productiva puedan emerger y consolidarse, y se pueda atraer empresas y centros de investigación. Esto permitiría el surgimiento de grandes plataformas regionales de producción, innovación y emprendimiento.

3. Eliminar impuestos de renta a todos los dividendos, menos de los sectores del cambio estructural.

4. Eliminar excepciones tributarias a las Sociedades por Acciones Simplificadas (SAS) y otros grandes contribuyentes en actividades distintas de las de la política productiva y de innovación, con lo cual habría recursos para impulsar nuevas empresas de alto valor agregado, innovadoras, y de impacto en la transformación de la economía y de la sociedad.  

Entonces, cabe preguntarse: ¿tiene el gobierno espacio y tiempo para pensar una reforma tributaria para modernizar y transformar la actividad productiva y la sociedad o las urgencias de una caja siempre escasa aplazarán una vez más la reforma tributaria que realmente Colombia necesita? 

 

* Analista, consultor e investigador independiente. www.jaimeacostapuertas.blogspot.com

@acostajaime

 

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