La Política Nacional de Reindustrialización (PNR) es una de las apuestas clave dentro del Plan Nacional de Desarrollo porque rompe con las políticas de industrialización tradicionales.
Jaime Acosta Puertas*
Una política esperanzadora
Para quienes hemos trabajado durante décadas en las políticas de desarrollo en Colombia, disponer de un texto marco en progreso como el de la Política Nacional de Reindustrialización (PNR) es esperanzador en el corto y en el largo plazo.
Una política como esta del presidente Petro y de un equipo de ministros y viceministros con experiencia en el tema, así como de expertos nacionales y extranjeros y académicos internacionales, debió reemplazar a la política de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) en 1991 y no la que dejaba al mercado con el control de la economía y una idea de competitividad llena de sofismas. Dicha política entregó la soberanía productiva y la capacidad de innovación de Colombia.
Una política como la que está perfeccionando el gobierno en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el tipo de políticas industriales que aplican los países avanzados y emergentes. Si Colombia hubiese puesto en marcha una política como esta hace treinta años, los agregados macro y micro serían mucho mejores. Entre estos están el tamaño del PIB, la velocidad de crecimiento, la productividad, la tributación o la inversión en educación, ciencia y tecnología.
Además, hubiese incentivado nuevas exportaciones, más y mejor inversión social, la preservación de los recursos naturales y el fin de una guerra que no acaba. La desindustrialización ha sido funcional a la violencia, la ilegalidad, la baja productividad y la corrupción.
La Ley 100 no habría desencadenado un sistema de EPS sin control, la flexibilidad laboral hubiera sido otra y las pensiones no serían para una minoría, porque al alterarse el modelo productivo y la productividad los acuerdos de las instituciones serían distintos. En consecuencia, las reformas sociales del gobierno son coherentes con la PNR. En ese sentido, la reindustrialización necesita de nuevas políticas de salud, de trabajo y de pensiones.
El enfoque de la PNR es correcto, pues atiende a los sectores que jalonarán la reindustrialización para el mercado interno y las nuevas exportaciones. Además, no dejarán de lado a las MiPymes que se beneficiarán de la vanguardia productiva con nuevas oportunidades de diversificación, sofisticación y emprendimiento mediante la cooperación y articulación entre pequeños, medianos y grandes productores.
Por otra parte, Colombia requiere una política nacional de desarrollo regional para que los territorios tengan la autonomía para alimentar sus propios procesos de desarrollo endógeno producto de la PNR. La descentralización fue necesaria. Ahora, obstaculiza un desarrollo regional equilibrado y no contribuye a superar la abrumadora heterogeneidad productiva que afectan la coordinación, la integración productiva y la productividad.
Cuando surge una PNR como la que está en camino, las propuestas individuales y colectivas se transforman porque el proyecto nacional cobra una importancia inusitada que va más allá de la ambición y el enriquecimiento personal.
Propósitos de la PNR
El documento de la PNR dice lo siguiente:
“El objetivo principal de la Política de reindustrialización […] es transitar de una economía extractivista a una economía del conocimiento, productiva y sostenible. Las acciones que se proponen en esta política se observan en la matriz de instrumentos y en las medidas de intervención general, requieren de un trabajo sistemático y responsable con todas las carteras ministeriales, los departamentos administrativos y demás entidades del estado”.
Las propuestas del PNR apuntan a:
- superar rezagos en productividad con nuevas tecnologías,
- crear empleo de calidad,
- cerrar brechas laborales,
- crear espacios de trabajo y emprendimiento para que más colombianos puedan pensionarse e
- incluir nuevos sectores como la economía del cuidado.
Asimismo, se quiere mejorar los encadenamientos productivos, tanto en los territorios como a escala nacional, en especial en aquellos sectores estratégicos que llevarán a cabo una transformación productiva de largo alcance y que propiciarán el desarrollo de aquellos territorios con más capacidades productivas y de investigación. Estos territorios serán ejemplo para que los menos avanzados aprendan y construyan capacidades productivas y tecnológicas más sofisticadas y particulares.
El enfoque de la PNR es correcto, pues atiende a los sectores que jalonarán la reindustrialización para el mercado interno y las nuevas exportaciones. Además, no dejarán de lado a las MiPymes que se beneficiarán de la vanguardia productiva con nuevas oportunidades de diversificación, sofisticación y emprendimiento mediante la cooperación y articulación entre pequeños, medianos y grandes productores.
La economía popular y comunitaria que recoge a la mayoría de la población con baja productividad y bajos ingresos es el tercer segmento de la PNR. Este necesita una intervención estatal que reconozca el importante aporte económico y social de sus actividades así como la necesidad de mejorar su productividad.
En consecuencia, la política de reindustrialización estimulará y empujará a todos los que intervienen en los circuitos de producción, innovación y emprendimiento en los distintos territorios.
La PNR tiene un capítulo para la integración entre países de la región asociados con la producción, el medio ambiente, la ciencia y la tecnología, y sugeriría incluir la educación para retomar el vacío que dejó la desaparición del Convenio Andrés Bello (CAB). La reinvención de la Unasur debe tener como capítulo principal estos temas.
Las misiones de la reindustrialización: apuestas estratégicas
El núcleo principal de la PNR son las apuestas estratégicas en cinco grandes sectores productivos sustentados en la investigación, la innovación, el emprendimiento y el desarrollo de territorios, así como sus tejidos empresariales.
En la línea de pensamiento de la economista Mariana Mazzucato, se deben crear al menos cinco grandes misiones que vinculen producción, ciencia y tecnología, educación y cambio climático con sus respectivos instrumentos e instituciones. Por esto, las cinco apuestas o misiones estratégicas deben articular la producción de las empresas y la política nacional de ciencia, tecnología e innovación con sus centros de investigación, como lo muestra la siguiente gráfica.
La inteligencia de las apuestas estratégicas radica en su modernidad pues se diferencian mucho de las apuestas sectoriales de hace 60 o 50 años, los años de las industrias pesadas como la química o la de acero.
En 2023, las industrias digitales, las integraciones intersectoriales o las innovaciones fertilizadas son la nueva vanguardia. Las misiones de la PNR corrigen errores de concepción y alcance de las políticas de competitividad de los últimos treinta años. Estas misiones las conforman cuatro apuestas sectoriales y una transversal:
- Transición energética, que incluye industrias de las energías alternativas e industrias de un sistema de movilidad sostenible. También considera nuevos minerales.
- Agricultura agroindustria para la soberanía alimentaria.
- Industrias de salud para reducir la dependencia en medicamentos, vacunas, dispositivos y equipos médicos. Las EPS no invierten un peso en investigación y desarrollo.
- Defensa y vida, con miras en avanzar hacia una industria aeroespacial, naval, y otras actividades inteligentes a partir de la experiencia y conocimientos del sector de defensa.
- Territorios y tejido empresarial.
Esta selección de misiones secto-intersectoriales es amplia por lo tanto flexible. De ese modo, se blinda de la ortodoxia que sostiene que no se deben hacer apuestas, otro error de las políticas neoliberales aplicadas en Colombia. Todas las naciones desarrolladas y emergentes han realizado apuestas clave.
Crear una agencia de industrias e innovación
Los congresistas le quitaron al presidente la facultad de crear la Agencia Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación adscrita al Ministerio de CTI sin conocer aún la versión final de la PNR que transita en el Congreso de la República dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Una de las metas clave para dicha agencia era la investigación para las apuestas estratégicas de la reindustrialización.
El Estado juega un papel estratégico porque no toda la inversión en investigación la hacen los privados ya que sus niveles de riesgo siempre son mesurados. Por eso, el Estado está presente en las grandes innovaciones científicas y tecnológicas como agente innovador y emprendedor y no solo como un pasivo regulador.
Por eso, cabe insistir en que se debe crear una agencia colombiana de industrias de la innovación (ACIINN) para articular los desarrollos tecnológicos de las empresas de los sectores clave con las capacidades de centros de investigación especializados en áreas del conocimiento correspondientes.
Eliminar esta agencia sería una falla conceptual y de política ya que estaría dedicada a las actuales misiones del PNR. Articulará Estado, empresas y centros de investigación y colaborará con la cofinanciación de los proyectos de investigación: será una instancia de gestión entre el Estado, las empresas y la ciencia y la tecnología.
El Estado juega un papel estratégico porque no toda la inversión en investigación la hacen los privados ya que sus niveles de riesgo siempre son mesurados. Por eso, el Estado está presente en las grandes innovaciones científicas y tecnológicas como agente innovador y emprendedor y no solo como un pasivo regulador.
El desarrollo productivo y la innovación son una tarea constante. Los sectores que hoy son estratégicos mañana ya no lo serán. Sin embargo, sobre ellos emergerán las nuevas especializaciones y las innovaciones disruptivas. El Estado siempre acompaña o lidera esas innovaciones. No lo hace sólo el mercado. Esa es otra mentira del neoliberalismo colombiano, falacia antiprogresista que aplazó durante 30 años el principio de una senda de progreso, bienestar, desarrollo y paz.
Los instrumentos y las instituciones de la PNR
La matriz está compuesta por una familia de 21 instrumentos, con más de un centenar de acciones. Están perfectamente delineados y definidos sus contenidos y tranquiliza constatar que toda la concepción de la PNR se sustenta en sólidos instrumentos, detalladamente identificados y ubicados, que bajo el amparo articulador de varios ministerios y de otras agencias del estado muestran el carácter sistémico de las misiones y del conjunto de la política.
Sin embargo, la idea de los corredores regionales no es suficiente. Se necesita crear una misión especial de los territorios del sur marítimo (del Chocó a Nariño), andino (Cauca y Nariño) y amazónico (Putumayo y Amazonas) porque los problemas de fondo son monumentales y están creciendo, sobre todo en Nariño, pero sus potencialidades con enormes, y para ello se deben crear los CRIIE (centros regionales de industria, innovación y emprendimiento) que complemente las inversiones en infraestructura, comunicaciones digitales, educación, salud y cultura. Finalmente, sugiero al gobierno no demorar la presentación de la versión final de esta política.
