Ideas interesantes y propuestas novedosas, pero también supuestos discutibles y silencios decisivos de la Misión que convocó el gobierno para estudiar la situación actual del empleo en Colombia.
Jaime Tenjo*
La misión
El miércoles pasado la Misión de Empleo de Colombia 2020-2021 presentó los resultados de su trabajo de año y medio. Su propósito era analizar el comportamiento del mercado laboral. La Misión fue dirigida por Santiago Levy, economista mexicano, y Darío Maldonado, economista colombiano.
La Misión fue contratada a mediados de 2020 y no contó con la participación de los sindicatos, quienes crearon una misión alternativa y presentaron su informe el año pasado.
Circularon rumores de que el gobierno no estuvo de acuerdo con el informe de la Misión porque contradice algunas políticas adoptadas recientemente, como el aumento del salario mínimo. Parece que por eso se retrasó su lanzamiento, que finalmente se hizo en el Departamento Nacional de Planeación (DPN) sin la presencia del presidente Duque.
Un informe parcial…y parcializado
El informe confirma lo obvio: el mercado laboral colombiano funciona muy mal y es “uno de los principales obstáculos hacia una sociedad más próspera e incluyente”. Según el documento, las causas son “múltiples, profundas y complejas” y su solución por lo mismo necesita de una multiplicidad de políticas combinadas.
Pero en efecto el documento trata apenas algunos de los temas relacionados con el mercado laboral. Por eso no es una misión de empleo integral, como lo fueron las misiones anteriores. Más bien parece una misión de seguridad social, un tema muy importante, pero que deja por fuera muchos otros aspectos relevantes.
El informe analiza varios aspectos del sistema de seguridad social. Pero su análisis se concentra en los costos laborales que conllevan ciertos elementos del sistema, no en los beneficios que de ellos se derivan para los trabajadores. Por ejemplo, los autores reconocen que en el análisis del salario mínimo se dejaron por fuera los efectos sobre el poder adquisitivo (y por lo tanto sobre el nivel de vida de los trabajadores) y se hizo énfasis en su efecto sobre los costos laborales.
Los problemas de la seguridad social
La Misión hace mucho énfasis en la necesidad de reformar el sistema de seguridad social. El sistema presenta dos problemas graves: afecta los costos de funcionamiento de las empresas y genera incentivos equivocados para los trabajadores y los empleadores que promueven la ineficiencia y la informalidad.
Los dos componentes básicos de la seguridad social son el sistema de salud y el sistema de pensiones. La principal crítica en materia de salud consiste en señalar que el sistema se financia a través de las contribuciones de los empleadores y trabajadores: estos entonces son costos laborales que por lo mismo implican incentivos para evadirlos y mantenerse en la informalidad.
El informe resalta cómo los regímenes subsidiado y contributivo tienen los mismos beneficios y por lo tanto no hay incentivos para hacer contribuciones a la salud. Algunos trabajadores (los asalariados) no pueden evadirlas, mientras que otros sí pueden. Además, los trabajadores independientes pagan más (en términos porcentuales) que los asalariados por el mismo servicio.
En el caso del sistema pensional el problema radica en su alto costo para los trabajadores y empleadores, además de los escasos beneficios que produce, ya que son pocos los trabajadores que logran pensionarse.
Según el informe, la volatilidad del mercado laboral, el tránsito frecuente de la condición de empleado a la de trabajador por cuenta propia y el alto desempleo hacen que sea muy baja la probabilidad de cumplir los requisitos para pensionarse.
Las propuestas
El informe no presenta propuestas concretas, pero sugiere algunos cambios.
Propone financiar el sistema de salud con impuestos generales y no con los aportes individuales de los trabajadores y empleadores. La financiación del sistema se haría con impuestos a la renta, y si son progresivos, harían que los de mayor ingreso contribuyeran más.
Esta propuesta tiene sus méritos, pero para que funcione debe haber un sistema tributario progresivo, sólido y sin evasión o elusión. No obstante, la Misión no explica cómo hacerlo, puesto que no le corresponde.
La propuesta sobre el sistema pensional es más complicada. La idea es establecer una pensión mínima universal (se le denomina “pensión ciudadana” y no se especifica el monto). Esta pensión estaría financiada con una sobretasa al impuesto a la renta para personas entre 18 y 65 años.
El informe parece sugerir discretamente que se eleve la edad de retiro a los 65 años, pero sin un mínimo de semanas de cotización porque sería de cubrimiento universal para los mayores de esa edad.
El mercado laboral colombiano funciona muy mal y es “uno de los principales obstáculos hacia una sociedad más próspera e incluyente”.
Quienes trabajaron tendrían además una pensión complementaria que dependería de sus aportes durante la vida laboral. No se detalla cómo funcionaria esta pensión, cuál sería el monto de las contribuciones, ni si son voluntarias u opcionales.
No obstante, se dice que si se realiza mediante fondos privados, sus comisiones deberían “acercarse más a los costos de operación”, y eso hace pensar que seguirían existiendo los regímenes público y privado.
Por el contexto se supone que los empleadores no contribuirían a estos fondos. En ningún caso se garantiza un monto mínimo de pensión y supuestamente la pensión ciudadana remplazaría programas como Adulto Mayor y Beneficios Especiales de Vejez (BEP).
¿Funcionarán estas propuestas?
Estas propuestas son interesantes y rompen la práctica de los últimos cuarenta años de financiar los programas sociales con tributos de fácil recolección, como el impuesto a la nómina. La propuesta de financiar la salud con impuestos generales puede ser buena, siempre y cuando este respaldada con un sistema tributario progresivo y sin elusiones ni evasiones.
En cuanto a la propuesta pensional, aún se necesitan más detalles para conocer su alcance. Por un lado, una pensión ciudadana universal es una buena idea, si se trata de un monto aceptable que garantice un nivel de vida digno.
Pero sobre la pensión complementaria es difícil decir algo. El hecho de que sea voluntaria y de que los empleadores no contribuyan, como se supuso aquí, es un problema. Puesto que es voluntaria, es probable que los trabajadores no ahorren lo suficiente, puesto que ya contarían con la pensión ciudadana.
Los promotores de la economía del comportamiento, como Richard Thaler (premio nobel en economía 2017), mostraron que los seres humanos tienden a subestimar el futuro (especialmente si es distante) y a no prever los riesgos adecuadamente. Por eso es probable que los aportes para pensiones complementarias sean muy bajos y que en el futuro tengamos niveles de pobreza muy altos entre la población mayor.
El documento tiene también algunas propuestas sobre otros temas como las cajas de compensación familiar o el seguro de desempleo, pero su discusión alargaría demasiado este escrito. Baste decir que en líneas generales hay algunos aspectos interesantes en dichas propuestas.
Un enfoque neoclásico
Antes de concluir conviene resaltar el fundamento neoclásico de la misión. Se trabajó bajo la hipótesis de que el financiamiento del sistema de protección social a través de impuestos a la nómina (parafiscales) distorsiona los precios de los diferentes tipos de trabajo e impiden el funcionamiento adecuado del mercado laboral.
Según dicho enfoque, si las distorsiones logran removerse, el mercado producirá una serie de beneficios para los trabajadores que mejorarán sus condiciones de vida.
Por eso el informe hace tanto énfasis en reducir las contribuciones de los empleadores para salud y pensiones, y resalta que el salario mínimo es demasiado alto en relación con la estructura salarial. El informe es muy pesimista sobre la posibilidad de que las políticas salariales tengan algún efecto importante en la distribución de ingresos, los niveles de pobreza y las condiciones de vida de la población
Sin embargo, el enfoque neoclásico deja por fuera muchos elementos que pueden limitar la efectividad de eliminar las distorsiones. Eliminar los parafiscales no necesariamente significa que la creación de empleo aumentará. Puede que exista un ajuste cuando se eliminen los parafiscales, pero no que se produzca un cambio en el ritmo de creación de empleo en el largo plazo.
Además, aún en el mundo neoclásico, las distorsiones pueden estar fuera del mercado laboral, algo que la misión ni siquiera menciona. Tradicionalmente la economía colombiana ha tenido problemas para crear empleo, como lo demuestran las altas tasas de desempleo (muy pocas veces baja de dos dígitos).
El crecimiento económico en Colombia cada vez menos se refleja en un mayor número de empleos. Este es un tema medular sobre el cual la misión guarda silencio.
Otros temas medulares también quedan por fuera: los efectos del cambio tecnológico, de la digitalización y sistematización de los trabajos, de la introducción de robots y métodos de producción menos intensivos en mano de obra, o de la exportación de empleos (la virtualidad permite contratar trabajadores en cualquier parte del mundo).
En este y otros sentidos la Misión no presenta una propuesta de mercado laboral, sino unas ideas para reformar los sistemas de seguridad social. Como misión de empleo se quedó corta.
