El 16 se marzo fue presentada la reforma laboral y ya se conoce el borrador de la reforma pensional. En qué consisten las reformas, cuáles son sus supuestos, cuáles son sus aciertos…y cuál su gran desacierto.
Jaime Tenjo G.*
Dos reformas
El gobierno nacional espera introducir cambios muy significativos en el contexto laboral del país. Por un lado, el 16 de marzo presentó al Congreso su proyecto de reforma laboral y posiblemente presentará otro proyecto de reforma pensional en pocas semanas. Sobre este último ya se conoce un borrador.
De aprobarse estas dos reformas, tanto el mercado laboral como el sistema de protección social se modificarán de manera sustancial. Un análisis preliminar de estos posibles cambios indica que en algunos frentes habrá un progreso importante, pero en otros posiblemente el país retrocederá.
Tanto la reforma laboral como la pensional necesitan un análisis extenso y detallado, pero basados en una primera lectura del material podemos señalar algunos aspectos importantes.
La reforma laboral
Este proyecto de ley tiene tres contenidos principales, a saber:
- Cambios en el régimen laboral para recuperar prebendas que los trabajadores había perdido durante los últimos 30 años.
- Cambios para facilitar la actividad sindical, que se ha venido debilitando por medidas legislativas que limitan su funcionamiento, y por cambios que han ocurrido en la sociedad, los mercados y la tecnología.
- Regulación de formas de trabajo novedosas que el viejo Código Laboral no contemplaba.
Lo que más ha atraído la atención de los comentaristas es el primer grupo de cambios. Por ejemplo, se quiere volver a jornadas nocturnas de 12 horas (la Ley 789 de 2002 la disminuyó a 9, de 9 pm a 6 am).
La reforma parece partir del supuesto de que para proteger el ingreso de los trabajadores es necesario proteger el empleo, y por eso hace cada vez más difícil su despido. Pero la estrategia tiene efectos nocivos para la economía y para los mismos trabajadores.
Además, se pretende mejorar, de manera muy significativa, la estabilidad de los trabajadores, dando prioridad a los contratos a término indefinido (se incluyen mecanismos que convierten los contratos temporales en permanentes), aumentando las indemnizaciones por despido injustificado y limitando la forma como estas normas pueden aplicarse.
Estas medidas afectarían seriamente los costos laborales, lo cual tendrá un efecto negativo en la capacidad de creación de empleo de la economía. Las empresas grandes probablemente podrán absorber estos mayores costos, pero las medianas y las microempresas tendrán dificultades.
Un supuesto equivocado
La reforma parece partir del supuesto de que para proteger el ingreso de los trabajadores es necesario proteger el empleo, y por eso hace cada vez más difícil su despido. Pero la estrategia tiene efectos nocivos para la economía y para los mismos trabajadores.
Entre más difícil sea despedir trabajadores, más reacios estarán los empleadores a contratarlos y buscarán alternativas como las que les ofrece la tecnología moderna (sistematización de procesos, mecanización, robotización, etc.). El resultado será una disminución importante en la capacidad de la economía de crear empleo formal, resultando en mayor informalidad y desempleo. Probablemente, los más afectados serán los trabajadores menos calificados, que realizan labores rutinarias más susceptibles de ser sistematizadas.
Desde hace mucho tiempo se sabe que hay maneras mejores de proteger el ingreso de los trabajadores, sin causar los efectos negativos que acabo de mencionar. Por ejemplo, en muchos países se han establecido seguros de desempleo sólidos y ágiles, respaldados por el Estado, que le garantizan ingresos a los trabajadores que pierden sus empleos.
Aún más, en países más desarrollados se aplican estrategias conocidas como Flexi-Seguridad (Flex security en inglés), que combinan políticas activas de empleo por parte de los gobiernos con un adecuado sistema de seguridad social (seguro de desempleo, por ejemplo), sin poner el costo de la protección de los ingresos de los trabajadores en los empleadores, que es lo que hace la ley colombiana.
Sindicatos y nuevas formas de trabajo
Las medidas dirigidas a mejorar la actividad sindical pueden tener efectos mixtos, dependiendo de la orientación que se le dé a dicha actividad.
Estas medidas tienen la ventaja de simplificar los procesos de negociación colectiva, dando la representatividad de los trabajadores a los sindicatos más representativos dentro de las organizaciones (hay organizaciones como el INPEC, con 8 organizaciones sindicales; o el SENA, con 5), lo cual disminuirá la atomización del movimiento sindical en el largo plazo.
Finalmente, hay una serie de medidas en el proyecto que pretenden cubrir actividades nuevas en el mundo económico, como son algunas de las actividades virtuales a través de plataformas.
La reforma pensional
De esta reforma se conocen borradores apenas iniciales.
Según dichos documentos, el sistema pensional que se propone es de carácter mixto, o donde las entidades del sector privado complementan las actividades del sector público.
En este sentido hay un cambio muy importante, porque hasta ahora Colpensiones (sector público) y las Administradoras de Fondos de Pensiones compiten entre sí.
La propuesta conocida incluye cuatro pilares, los dos primeros manejados por el gobierno, el tercero por una combinación complementaria del sector público y privado y el cuarto por el sector privado.
Los dos primeros pilares, llamados Solidario y Semi contributivo, les garantizan ingresos pensionales (iguales o superiores a la línea de indigencia calculada por el DANE) a personas que durante su vida laboral (hasta los 65 años) no hayan podido completar los requisitos para obtener una pensión. Aquí posiblemente se incluyen a las personas que durante su vida laboral fueron víctimas de la informalidad.
El tercer pilar, el Contributivo, tiene dos componentes. El primero, llamado “prima media”, incluye a personas que ganan entre uno y tres salarios mínimos, quienes cotizarán a Colpensiones, y el gobierno les garantizará que, al cumplir los requisitos para pensionarse (edad y semanas cotizadas), recibirán una pensión por lo menos igual o superior a un salario mínimo.
El segundo componente, llamado “complementario de ahorro individual”, incluye a las personas que perciben más de tres salarios mínimos. Estas cotizarán a Colpensiones por los primeros tres mínimos y a un fondo de su elección por los ingresos superiores a dicho límite.
Cuando dichas personas cumplan los requisitos pensionales recibirán una mesada que incluye la pensión que le liquida Colpensiones de acuerdo con las reglas anteriores, más la pensión que le liquida el fondo privado a partir de sus cálculos actuariales.
El cuarto pilar es una posibilidad que se le ofrece a cualquier persona de hacer ahorros adicionales a las cotizaciones pensionales obligatorias en instituciones financieras que ofrezcan dichas opciones.
En mi concepto, esta propuesta tiene varios elementos que merecen resaltarse:
Primero, la creación de los dos primeros pilares (solidario y semi contributivo) que garantizarán ingreso a los mayores de 65 años que no cumplan los requisitos para una pensión. Este sería un avance muy importante, porque la gran mayoría de personas mayores de 60 años no reciben una pensión, y el 42% de ellos está por debajo de la línea de pobreza. Dada la tendencia al envejecimiento de la población colombiana (en 2050 el 25 % de la población tendrá más de 60 años), este problema es una bomba de tiempo que el proyecto presentado intenta desactivar.
El segundo elemento importante es eliminar gran parte los subsidios que se dan a las pensiones más altas. Al limitar el valor de las mesadas que son responsabilidad de Colpensiones se eliminan dichos subsidios y los recursos se destinan a financiar los pagos a personas de los dos primeros pilares, los más pobres.
La reforma introduce un cambio importante para los afiliados a fondos privados: a partir de la aprobación de esta ley, se necesitarán 1300 semanas de cotización, en lugar de las 1150 semanas que hoy se exigen. Además, al fijar la edad de 65 años para poder recibir ingresos en los pilares solidario y semicontributivo, posiblemente se está dando un primer paso para unificar la edad de retiro en esos años.
No van al fondo del problema
El gobierno dijo varias veces que las reformas eran parte de una visión integral sobre la sociedad. Los comentarios anteriores sugieren que no es así. Las dos reformas son resultado de enfoques diferentes y posiblemente van a tener efectos diferentes.
Un aspecto que tienen en común es que ninguna de las dos plantea ninguna política de creación de empleo y disminución de la informalidad (que es la razón principal de por qué tan pocas personas logran obtener una pensión en Colombia). Es decir, no van al meollo del problema. La reforma laboral probablemente lo agrava porque hace más costosa la formalización.
Ninguna de las dos reformas está sustentada con estudios serios de su efecto tanto en términos de los costos privados como de las responsabilidades presupuestales hacia el futuro. El proyecto pensional crea el Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo, pero deja a cargo del presupuesto nacional la financiación de los pilares solidario y semi contributivo.
Por otro lado, el proyecto pensional pretende solucionar problemas que ya están reconocidos y muy estudiados, como es el de acceso a ingresos para personas mayores y el de garantizar pensiones adecuadas para la mayoría de la población.
Ninguna de las dos reformas está sustentada con estudios serios de su efecto tanto en términos de los costos privados como de las responsabilidades presupuestales hacia el futuro. El proyecto pensional crea el Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo, pero deja a cargo del presupuesto nacional la financiación de los pilares solidario y semi contributivo.
La propuesta recoge contribuciones importantes de distintas fuentes y, de ser aprobado, podría ayudar a compensar los efectos de la falta de acceso a ingresos pensionales. Sin embargo, la causa del problema, que es la informalidad y el mal funcionamiento del mercado laboral, no se toca.
La reforma laboral, por lo menos en buena parte, pretende recuperar prebendas que los sindicatos han perdido en los últimos 30 o 40 años (desde la Ley 50 de 1990), sin entender los efectos que volver a modelos ya superados pueden tener sobre el empleo y la informalidad. Por otro lado, tiene la ventaja de regular actividades laborales que no lo estaban como el trabajo en redes.
