Ángel Custodio Cabrera llega a un cargo difícil, debe liderar dos grandes reformas en un clima de protestas y desconfianza, ¿qué problemas existen en el mercado laboral y cómo abordarlos?
Jaime Tenjo G*
El nuevo ministro
El recién designado ministro del Trabajo, Ángel Custodio Cabrera, llega a una de las carteras más difíciles. Además del ambiente de protestas que vive el país y la poca credibilidad que hoy tiene el gobierno, tendrá que afrontar retos distintos y complejos.
Aunque el nuevo ministro ha tenido una significativa trayectoria en el sector público, no tiene mucha experiencia en las materias que deberá abordar.
Su historia laboral hace pensar que Cabrera puede tener buenas habilidades para concertar con los diferentes grupos. Pero su reto será encabezar la construcción de una adecuada política laboral. Una política que tenga en cuenta los aspectos de corto y largo plazo y que beneficie al país en general, no solo a grupos particulares.
Estos son algunos de los retos principales de la política laboral que deberá afrontar el ministro Cabrera.
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La reforma pensional
Esta reforma es un reto muy grande, no solo por la existencia de posiciones antagónicas acerca de lo que debe hacerse, sino porque tiene implicaciones trascendentales para el bienestar de la población durante, por lo menos los siguientes cien años.
Las tendencias demográficas muestran una contracción de la población joven, un aumento significativo de la población mayor de 55 años y un aumento importante en la esperanza de vida de todos los colombianos.
En el futuro, vamos a tener una gran población de edades avanzadas, cuyo sostenimiento deberá ser provisto. Puede ser mediante un sistema pensional adecuado, que debe ser construido hoy, o con impuestos sobre la población trabajadora de ese momento.
Las tendencias demográficas muestran una contracción de la población joven
El problema radica en que el sistema de pensiones que tenemos está muy lejos de garantizar un adecuado nivel de vida para la creciente población de la tercera edad del futuro.
El sistema actual incluye dos subsistemas pensionales: el de prima media y el de ahorro individual.
Cada uno tiene problemas y ventajas específicos, pero tienen en común una cobertura tan baja que solo una minoría va a poder recibir una pensión. El primer reto del nuevo ministro es aumentar de manera significativa la población que hace contribuciones pensionales, lo cual implica disminuir significativamente la informalidad laboral en Colombia.
- La principal crítica que se hace al régimen de prima media (COLPENSIONES) es que tiene altos subsidios inequitativos, es decir, que se subsidian las pensiones y el subsidio aumenta con el tamaño de la pensión.
- Al sistema de ahorro individual se le critica por las bajas pensiones que genera; esta crítica se basa en gran medida en lo que ha pasado en Chile. El alto costo para los ahorradores en términos de comisiones y la poca transparencia de sus operaciones, son dos grandes lunares de este subsistema.
Hay muchas propuestas con respecto a cada uno de estos modelos pensionales. Hay incluso propuestas interesantes de crear un sistema pensional que incluya ambos, complementado con programas como el de Beneficios Económicos Periodicos (BEPs).
El nuevo ministro tiene un buen conocimiento contable, y esto le ayudará a entender muchas de estas opciones. Pero deberá tener más que eso. Necesitará tener suficiente liderazgo para garantizar el diseño de la mejor propuesta y defenderla en el Congreso para evitar que las modificaciones la desvíen de sus objetivos fundamentales. El sistema pensional que se construya ahora deberá servir durante cincuenta o más años.
Foto: Ministerio de Trabajo
Ángel Custodio Cabrera llega a una de las carteras más difíciles y con más retos.
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Reforma laboral
Esta reforma es un segundo reto importante y tal vez más difícil que el anterior.
La legislación laboral colombiana data de mediados del siglo pasado, y las reformas que se han realizado no cambiaron su filosofía básica.
El propósito del Código Sustantivo del Trabajo es expuesto en su primer artículo: lograr la justicia en las relaciones entre patronos y trabajadores.
Pero, con el pasar de los años, fueron apareciendo nuevas formas de trabajo que quedan por fuera de la tradicional relación trabajador-patrono y que, por lo tanto, no están protegidas por la legislación laboral existente. En estas nuevas formas de trabajo están en juego no solo los principios tradicionales de justicia y equidad, sino también algunos desarrollos modernos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), como el del trabajo decente.
En la actualidad, más de la mitad de los trabajadores colombianos laboran bajo modalidades como la del cuentapropista o el ayudante familiar, lo cual implica que no están protegidos por la legislación laboral, que solo se aplica a los asalariados. A muchos de ellos se les obliga a hacer cotizaciones a salud y pensiones, pero no tienen otros beneficios como las vacaciones o el descanso dominical remunerado.
En estas nuevas formas de trabajo están en juego algunos desarrollos modernos como el del trabajo decente.
Dentro de este contexto hay una serie de problemas a considerar. Claramente, uno de ellos es la reglamentación de las nuevas formas de trabajo, como la de los servicios que se prestan a través de Rappi, el de los conductores de taxi en sus diferentes modalidades y el del teletrabajo. Esto con el propósito fundamental de garantizarles trabajo en condiciones similares a lo que la OIT llama trabajo decente.
Otro problema importante es cómo flexibilizar el mercado laboral a fin de hacerlo más eficiente, pero al mismo tiempo garantizar la calidad de los empleos y los beneficios de los trabajadores. La propuesta de trabajo por horas que se ha hecho -que realmente es la propuesta de cotizar por horas porque el trabajo por horas ya se hace-, es una forma de flexibilización que deberá ser acompañada con medidas que garanticen una calidad adecuada del empleo.
Probablemente, lo anterior exigirá un sistema legal e institucional en materia laboral completamente nuevo. Su base debe consistir en un sistema de seguro que cubra muchos de los riesgos de los trabajadores que hoy en teoría, pero no en la realidad son sumidos por los empleadores, comenzando por los riesgos desempleo, de salud y accidentes laborales.
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Una política laboral de largo plazo
Esta política es indispensable para hacer frente a los problemas tendenciales de la economía y en especial, del mercado de trabajo.
Uno de estos problemas es la pérdida de la capacidad de generar empleo de la economía. Desde aproximadamente el 2014, posiblemente como resultado de la caída de los precios del petróleo, ha venido disminuyendo el número de empleos generados por cada punto de crecimiento de la economía (esta es la llamada elasticidad empleo del PIB).
En 2019, la economía creció el 3,.3% pero no se generó empleo. Por el contrario, se destruyeron aproximadamente 170 mil puestos d trabajo, tendencia que se mantuvo en enero del 2020. Este resultado no es simplemente coyuntural, sino fruto de un proceso que empezó hace varios años y que el gobierno no ha tenido en cuenta.
Foto: DANE
¿Qué hará el ministro con la falta de oportunidades?
Por eso se necesita diseñar y ejecutar una política de empleo adecuada, una que garantice oportunidades laborales de buena calidad para toda la población en edad de trabajar. Pero hay que tener en cuenta que la generación y calidad del empleo es el resultado del funcionamiento de la economía como un todo y, por lo tanto, no depende solo del funcionamiento del mercado laboral o de medidas que pueda tomar un ministro de trabajo, ni mucho menos de acuerdos voluntarios entre gobierno y empresarios
La construcción de una adecuada política de empleo supone pues coordinar muchas actividades y decisiones —incluyendo la adopción de los adecuados incentivos dentro de muchos mercados—. Para esto se requieren un muy buen conocimiento de la economía y una gran capacidad de liderazgo.
Dentro de este mismo contexto están las políticas sobre la informalidad. Tradicionalmente, el gobierno ha reducido el problema a la falta de cotizaciones al sistema de seguridad social. Este es un aspecto por supuesto importante porque sin dichas cotizaciones no sería posible montar un buen sistema pensional.
Pero la informalidad va más allá de eso, y tiene que ver con la baja productividad del trabajo y la falta de oportunidades. Las medidas para aumentar la productividad de los factores y disminuir la informalidad son parte del diseño de la política de empleo de la que ya hablé más arriba.
Finalmente, debo decir que hay muchos otros elementos que forman parte de una adecuada política de empleo. Uno de ellos es el diseño de una buena política de capacitación laboral para garantizar el aumento continuo de la productividad y para afrontar los efectos de la introducción masiva de las nuevas tecnologías 4G.
Otro elemento es la adopción de una estrategia de largo plazo para el salario mínimo que sea consistente con otros desarrollos económicos. Por ejemplo, mantener una adecuada relación entre el precio del trabajo y el de otros factores utilizados en la cadena productiva.
La anterior es una lista de los problemas estratégicos del mercado laboral. Probablemente, en los tres años que puede tener el nuevo ministro no se pueda hacer mucho en todas estas áreas.
Aun así, es importante que se diseñe por lo menos una estrategia para comenzar a incluir estos temas en la agenda de decisiones del gobierno.
*Director del departamento de Economía de la Universidad Jorge Tadeo Lozano.