Aunque todavía no se ha organizado el nuevo ministerio, ya se conocen las intenciones del gobierno en esta área clave de política social. Se adopta la concepción del “trabajo decente”, según la OIT. Paradójicamente, el manejo de las pensiones quedará en el nuevo ministerio de Salud. Optimismo moderado.
Jaime Tenjo Galarza*
Ministerio con tres patas
El Ministerio de la Protección Social se creó con el propósito de poner en práctica el Sistema de Protección Social consagrado en la ley 789 de 2002 (artículo primero). Los elementos básicos de dicho sistema son la salud, las pensiones y el trabajo.
Dicha ley fijó objetivos básicos para los tres elementos:
- en salud se buscaba garantizar acceso a servicios básicos “en condiciones de calidad y oportunidad”;
- en pensiones se buscaba crear un “sistema viable que garantice ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados”.
- En el área de trabajo la ley buscaba crear condiciones para que los trabajadores accedieran a “las nuevas formas de trabajo, organización y jornada laboral”, y “socializar los riesgos asociados con los cambios económicos y sociales”.
Nótese que en esta concepción de la seguridad social, el derecho al trabajo es un elemento importante, pero no define nada con respecto a la calidad. En efecto, se podría interpretar que se trata de tener acceso a cualquier tipo de trabajo.
El propósito fundamental era lograr la adaptación de los trabajadores a las condiciones del mercado y protegerlos contra algunos riesgos -como el de desempleo, posiblemente- a través de la “socialización” de dichos riesgos.
Una forma de protección creada por la misma ley es el Fondo para el Fomento del Empleo y Protección al Desempleado (FONEDE), que tenía como fin proporcionar un subsidio a trabajadores desempleados (1,5 salarios mínimos una vez en la vida), ofrecer servicios de capacitación a trabajadores desempleados y estimular la creación de empleo mediante créditos subsidiado a micro, pequeñas y medianas empresas.
El trabajo decente
En el momento de escribir estas líneas no se conoce el diseño del nuevo Ministerio del Trabajo, pero sí se conocen la ley de facultades (Ley 1444 de Mayo 2011) para su creación y algunos planteamientos informales sobre lo que podría ser el Ministerio.
Desde el principio se observa que en cuanto a la concepción del trabajo, la ley de facultades contiene diferencias importantes respecto de la citada Ley 789, y es de esperar que estas diferencias se vean plasmadas en la estructura y funciones del nuevo Ministerio.
Por ejemplo, el artículo 10 de la Ley 1444 dice que el nuevo Ministerio de Salud será de Salud y Protección Social (énfasis añadido). Esto implica un cambio importante frente a la concepción de la Protección Social de la ley 789. La nueva concepción remueve el derecho al trabajo y deja solo dos elementos constitutivos del sistema: la salud y las pensiones, poniéndolas bajo la tutela de dicho Ministerio.
Sin embargo, plantea una concepción diferente de lo que debe ser la política con respecto al trabajo. En el artículo 7 la ley dice que dicho Ministerio “será responsable del fomento y de las estrategias para la creación permanente de empleo estable y con las garantías prestacionales, salariales y de jornada laboral aceptada y suscrita en la Organización Internacional del Trabajo (OIT)”.
Se trata de una concepción mucho más proactiva de la política laboral en términos de generación de empleo y de calidad del empleo. Al citar los estándares de la OIT, están adoptando la concepción de trabajo decente de dicha entidad, sin mencionarlo, lo mismo que otros principios relacionados con la organización sindicatos y la negociación colectiva.
En otras palabras, la nueva ley explícitamente pone como objetivos del nuevo Ministerio la creación de empleos y la calidad de los mismos. La ley 789 planteaba más bien la adaptación para acceder a las nuevas formas de trabajo “… según la demanda del nuevo mercado de trabajo…” (Artículo primero).
Preocupan las pensiones
Es aún muy temprano para lanzar juicios sobre la bondad de la nueva estructura. A muchos expertos dentro y fuera del gobierno les preocupa el hecho de que el tema de pensiones haya sido asignado al Ministerio de Salud y no al de Trabajo, ya que éstas están íntimamente ligadas con el funcionamiento del mercado laboral.
No resulta convincente el argumento de que esta decisión se tomó para mantener la administración de los recaudos a través del sistema de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), porque el recaudo es un problema administrativo que puede manejarse con un buen esquema institucional.
El problema es de concepción y no deja de inquietar la posibilidad de que dicha conceptualización esté equivocada. Muy seguramente este será un tema recurrente en el futuro, porque habrá muchas instancias donde las decisiones del nuevo Ministerio de Salud y Protección Social tengan efecto sobre el mercado laboral y otras donde las políticas de trabajo tengan efecto sobre el sistema pensional.
Crear empleos y elevar su calidad
Dentro de los aspectos positivos del nuevo esquema está el hecho de que el nuevo Ministerio tiene una mandato claro para desarrollar una política en materia de generación de empleo de buena calidad, para adelantar políticas salariales, políticas de formación de capital humano y de mejoramiento de la productividad, y para garantizar el respeto por los derechos laborales y el cumplimiento con la legislación laboral.
Con respecto a la estructura del nuevo Ministerio del Trabajo no se conoce nada oficialmente aún. Sin embargo, lo que se ha rumorado es que siendo consecuentes con la nueva concepción de la política laboral, habrá dos vice-ministerios: uno encargado de la generación de empleo y de la política del mercado laboral y el otro encargado de las relaciones laborales. Este último incluye dos temas gruesos, el de la inspección laboral y el de las relaciones sindicales. En ambos vice-ministerios habrá oportunidades importantes y enfrentarán retos significativos.
Retos del Nuevo Ministerio
Como se dijo, el nuevo ministerio puede ser una herramienta importante para diseñar y poner en marcha las políticas laborales. Sin embargo, esto plantea una serie de retos significativos que el Ministro y su equipo deberá afrontar. Algunos de estos retos son los siguientes:
- El primero es dotar al Ministerio con la capacidad técnica necesaria para cumplir de manera adecuada las funciones que se le encomiendan. Esto implica formar equipos de funcionarios con los conocimientos y las experticias necesarias y con los vínculos con el mundo académico y sindical que puedan apoyar la toma de decisiones y su puesta en marcha.
También implica herramientas adecuadas de análisis (bases de datos, modelos analíticos y fuentes de información) para el seguimiento del mercado laboral, identificar las áreas críticas de intervención y diseñar las políticas necesarias, tanto de corto como de largo plazo.
- El segundo reto será adoptar mecanismos institucionales adecuados para el buen funcionamiento del mercado laboral. Esto abarca dos facetas:
- La de los mecanismos institucionales necesarios para facilitar la interacción de la oferta y la demanda de trabajo. Aquí se incluyen el diseño de sistemas de protección contra los riesgos inherentes al funcionamiento del mercado laboral, como un verdadero sistema de seguro de desempleo, lo mismo que sistemas de difusión de información para facilitar la interacción de oferta y demanda (sistemas de intermediación laboral [1]). Colombia se ha caracterizado por un alto grado de atraso en este frente y el nuevo ministerio constituye una oportunidad para recuperar terreno.
- También deben reformarse los sistemas de inspección laboral. Será necesario modernizar los procesos de inspección para ponerlos al nivel de los estándares modernos (uso intensivo de tecnología informática). El enfoque deberá ser más proactivo, en el sentido de que la inspección debe estar más dirigida a la prevención, sin dejar de lado la sanción. Debe haber una política de inspección de sitios de trabajo basada en análisis de riesgos y de indicadores de violaciones laborales. Todo esto implica el desarrollo de nuevas metodologías y estrategias apoyadas con un sistema de información adecuado.
La creación del Ministerio de Trabajo vuelve a poner los problemas laborales en un lugar visible, y lo hace desde un enfoque nuevo, donde la creación de empleos de buena calidad vendría a ser el eje de la política.
Desafortunadamente el Ministerio llega con problemas como el de dejar por fuera áreas importantes del mundo laboral, como son las pensiones y la protección de los trabajadores pensionados.
¿Qué puede salir de todo esto? Es muy temprano para saberlo, pero ciertamente en algunos aspectos podemos ser optimistas, aunque cautelosos.
* Profesor Universitario, consultor
Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número.
