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Tenemos Tratado: ¿y ahora qué sigue?

Escrito por Jaime Tenjo
Jaime-Tenjo

Jaime Tenjo Quiénes ganan, quiénes pierden y qué nos falta por hacer para que el ajuste inevitable sea menos doloroso y aprovechemos mejor el Tratado. Reconversión productiva, reconversión laboral y programas novedosos del gobierno son parte de la “agenda interna” que se había quedado en el tintero… porque después de tanto ir y venir, resulta que casi nadie en Colombia se había preparado.

Jaime Tenjo G. *

Ahora sí

Finalmente, tras una larga espera, el Congreso de Estados Unidos aprobó el Tratado de Libre Comercio (TLC) con Colombia. Debido al procedimiento llamado fast track que el presidente Bush había negociado con el Congreso, la única alternativa que éste tenía era aprobarlo o rechazarlo en su totalidad. No podía modificarlo.

Sin embargo, los grupos que se oponían a dicho tratado —especialmente demócratas cercanos a los sindicatos— lograron hacer modificaciones por la puerta de atrás en forma de un documento de compromisos laborales firmado entre los presidentes Santos y Obama en abril de este año.

La entrada en vigencia del Tratado comenzará de veras cuando el presidente Obama firme oficialmente el documento, ya que de nuestro lado el presidente Uribe ya lo había hecho.

La aplicación del TLC tomará un tiempo, necesario para que ambos gobiernos hagan ajustes a los procedimientos administrativos y a las normas internas que afectan el comercio entre los dos países.

Beneficios y costos

Tal vez la principal ganancia para Colombia es la certidumbre en las reglas de juego, que se consolida al no seguir dependiendo de las renovaciones periódicas del “Andean Trade Promotion and Drug Enforcement Act” (ATPDEA), una espada de Damocles que la aprobación del TLC nos quita de encima.

ATPDEA es un mecanismo de preferencias arancelarias que le permitía a los productores colombianos acceder al mercado norteamericano sin tarifas o con tarifas muy bajas, pero debía ser ratificado periódicamente por el Congreso norteamericano, un factor de incertidumbre bastante grande. Por ejemplo, el Congreso no había extendido los beneficios del ATPDEA a Colombia para este año.

A juzgar por la experiencia de otros países que han suscrito tratados similares con Estados Unidos, es muy posible que el primer impacto sea un aumento significativo de nuestras importaciones de ese país. Este efecto se verá acrecentado por el bajo valor del dólar frente al peso, y hubiera sido mejor que la entrada en vigencia del TLC hubiera coincidido con un dólar más fuerte.

Nuestras exportaciones a Estados Unidos, por el contrario, aumentarán menos y más lentamente. Esta disparidad tiene dos causas:

  • Primero, que con el ATPDEA ya teníamos un acceso al mercado norteamericano;
  • Segundo, que nuestra economía no tiene la necesaria estructura productiva, logística y comercial para responder rápidamente a la apertura de nuevos mercados.

Exportar es una actividad compleja que requiere de una infraestructura que solo poseen nuestros grandes exportadores actuales, pero que nuevos exportadores potenciales deberán construir.

Ganadores y perdedores

Internamente el TLC va a producir perdedores y ganadores, pero no resulta fácil saber quiénes son los unos y quiénes los otros. El proceso de ajuste y reconversión de la economía colombiana puede ser largo y llegar a tener aspectos dolorosos:

  • Los perdedores serán los productores que no tienen los niveles de eficiencia para competir con las importaciones norteamericanas o que no cuentan con los recursos para elevar con suficiente rapidez dichos niveles de eficiencia.
  • Los ganadores serán los que encuentren oportunidades de exportar a los nuevos mercados y por lo tanto podrán aumentar su producción. Lo malo es que el capital y los recursos de los que pierden casi nunca se pueden trasladar a los sectores ganadores.

Por lo tanto, el ajuste a las nuevas circunstancias conlleva tanto una destrucción de capacidad productiva y de recursos en los sectores perdedores, como una demanda por nuevo capital y recursos en los ganadores. La importancia de este ajuste es tal que el presidente Obama tuvo que presentar un proyecto de ley al Congreso para proteger a los trabajadores desplazados por el comercio internacional, como condición para que un sector de los demócratas apoyara la aprobación de los Tratados de Libre Comercio (incluyendo los tratados con Panamá y Corea del Sur).

Reconversión productiva

Las autoridades económicas colombianas deberían haber diseñado mecanismos para facilitar esta reconversión, pero ante las demoras de Estados Unidos se fueron aplazando las decisiones o su aplicación.

La idea inicial del tristemente célebre programa Agro Ingreso Seguro (AIS) era precisamente la de facilitar la reconversión del sector rural ante la inminencia de la entrada en vigencia del TLC. Pero el programa tuvo resultados dudosos, por decir lo menos, y esa reconversión está lejos de haberse completado.

AIS es un ejemplo de lo que no debe hacerse. Y en general lo que no debe hacer la política es caer en la tentación de adivinar quiénes van a ser los ganadores.

La política debe ser la de proveer bienes públicos que faciliten la expansión de las exportaciones.

Tal vez el tipo de bienes públicos que el gobierno debe proveer en forma prioritaria es el de la infraestructura vial: la disponibilidad de puertos, aeropuertos, aduanas y las demás facilidades necesarias para el comercio de bienes. Colombia ha acumulado un atraso muy grande en infraestructura vial, prácticamente no tiene red férrea y los puertos marítimos tienen problemas muy serios.

Vuelve ahora a ponerse sobre la mesa la llamada agenda interna, que se diseñó hace unos cinco años cuando se veía inminente la aprobación del TLC en Estados Unidos, sólo que perdimos todo ese tiempo durante el cual habríamos podido avanzar de manera importante.

Reconversión laboral

Los mecanismos en cuestión no solo deben incluir medidas de apoyo a los nuevos exportadores, sino también facilitar la reconversión laboral, es decir, facilitar el reentrenamiento de los trabajadores cuyas competencias queden obsoletas por la reconversión productiva.

Los pocos estudios hechos sobre los efectos del TLC indican que el efecto neto sobre el empleo será positivo, pero pequeño [1]: es decir, que el resultado será la generación de unos pocos empleos más.

Sin embargo, como se mencionó anteriormente, el problema no es tanto el efecto neto, sino el proceso de reconversión productiva y laboral que implicará el TLC: muchos empleos se perderán y otros muchos se crearán, pero no necesariamente los trabajadores que pierden sus empleos podrán tomar los nuevos porque las competencias requeridas serán diferentes y porque posiblemente estarán localizados en sectores y regiones distintas.

Durante el período de ajuste, que como dije puede tomar varios años, posiblemente vamos a ver un alza en los niveles de desempleo y en la incidencia del desempleo de larga duración. Por eso se requiere que la política laboral adopte los siguientes lineamientos:

  • Primero, crear programas de reentrenamiento de trabajadores maduros, cuyas habilidades y competencias requieran fortalecimiento o no sean las necesarias para aprovechar las nuevas oportunidades laborales. En la actualidad, la gran mayoría de los programas de entrenamiento van dirigidos a jóvenes.

Sin abandonar estos programas, es necesario diseñar mecanismos de entrenamiento para trabajadores de mayor edad (digamos mayores de 35 años), que probablemente tiene requerimientos especiales. Por ejemplo, el ambiente y los métodos pedagógicos requeridos son diferentes de los de los jóvenes, necesitarán más apoyo psicológico y consejería, etc.

  • Segundo, dichos trabajadores, cuyo trabajo es la base del sustento de muchas familias, necesitarán apoyo especial para evitar que caigan en la pobreza. El desempleo, sobre todo el de largo plazo que resulta de la obsolescencia de competencias, es un factor que incide mucho sobre la pobreza, porque acarrea grandes dificultades para que los trabajadores vuelvan a insertarse dentro del mercado laboral. Sin apoyos adecuados, estos trabajadores nunca vuelven a conseguir empleos adecuados.

En este sentido, el gobierno debe ejecutar un paquete de medidas que incluya mejoramientos significativos en los sistemas de intermediación laboral (especialmente del SENA, el Servicio Público del Empelo), en los sistemas de reentrenamiento y crear mecanismos protectores como un seguro de desempleo.

Cumplir el “Plan de Acción”

Además de los problemas de ajuste, Colombia tendrá que adecuarse a los estándares de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en materia de libertad de asociación, reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, eliminación del trabajo forzoso, eliminación del trabajo infantil y eliminación de discriminación en el empleo.

Los dos primeros puntos son los más urgentes por dos razones:

  • primero, son las áreas donde más restricciones tenemos;
  • segundo, porque son objeto de interés especial por parte de los sindicatos norteamericanos y del partido Demócrata.

Estos son precisamente los puntos que constituyen el núcleo del Plan de Acción firmado por los presidentes Santos y Obama en abril de este año y que permitieron obtener suficientes votos en el Congreso estadounidense para la aprobación del tratado.

En resumen, el TLC y su puesta en marcha van a tener efectos importantes sobre la economía y sobre los mercados laborales. El gobierno tiene por delante una tarea muy importante para facilitar dichos ajustes, para disminuir sus costos y para aumentar sus beneficios. Esta es una responsabilidad que debe asumir de manera inmediata.

* Consultor y profesor universitario.
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