El proyecto del gobierno creaba más problemas de los que resolvía. Lo que los trabajadores —y las empresas— necesitan es un sistema de seguro contra el desempleo. Estas son las razones y este sería el seguro.
Jaime Tenjo G.*
Un enfoque equivocado
El archivo del proyecto de reforma laboral es la oportunidad para discutir con calma sus diferentes elementos, empezando por su enfoque fundamental.
Parte importante del proyecto se basaba en la idea de evitar la pérdida de empleo como mejor forma de mantener los ingresos del trabajador y el nivel de vida de sus familias. Por eso la reforma daba prioridad a los contratos a término indefinido, dificultaba el despido de trabajadores (aumentos significativos en las indemnizaciones por este motivo, autorizaciones del Ministerio o de los jueces para tales despidos) y creaba grupos especialmente protegidos.
Este propósito es loable, pero, en mi concepto, está mal enfocado y acaba por beneficiar a unos pocos trabajadores y por crear serios problemas de rigidez laboral, informalidad, desempleo y menor ritmo de generación de puestos de trabajo.
Cómo funcionan hoy los mercados laborales
Un enfoque alternativo es el proteger el ingreso de los trabajadores, no necesariamente el empleo, lo cual lleva a políticas diferentes, más cercanas a lo que en Europa se denomina Flex-Security.
Para entender mejor esto, es bueno saber cómo funcionan los mercados laborales en el mundo moderno.
En general, no hay uno sino muchos mercados laborales definidos por el tipo de ocupaciones y por el tipo de empresas (grandes, medianas, pequeñas, micro). La movilidad entre dichos mercados puede ser bastante limitada.
Muchos de los modelos llamados neoliberales suponen que los mercados laborales son competitivos, cuando realmente no todos lo son. Hay muchas situaciones que van desde un gran número de trabajadores y empleadores que compiten entre sí (muchos subsectores del sector informal), hasta aquellas donde hay solo un pequeño número de empleadores o trabajadores que pueden tener algún grado de poder sobre los salarios.
Este propósito es loable, pero, en mi concepto, está mal enfocado y acaba por beneficiar a unos pocos trabajadores y por crear serios problemas de rigidez laboral, informalidad, desempleo y menor ritmo de generación de puestos de trabajo.
La racionalidad de estos mercados es diferente, y por esta razón las políticas generales tienen un grado limitado de efecto. Por ejemplo, un aumento del salario mínimo puede tener efectos distintos en mercados competitivos que en mercados donde los empleadores tienen algún poder sobre los salarios (oligopsonios).
Por otro lado, el funcionamiento del mercado laboral incluye flujos continuos de trabajadores que entran y salen de este, o que cambian de empleo con o sin períodos de desempleo. Muchos de estos trabajadores pasan del sector formal al informal o viceversa, y lo hacen por multitud de razones, algunas fuera de su control, pero otras son decisiones que ellos mismos toman.
Por su parte, los empleadores toman decisiones que crean y destruyen empleos y lo hacen por una multitud de razones. Por ejemplo, en épocas de auge económico tienden a aumentar las jornadas laborales y contratan nuevos trabajadores. Por el contrario, en las etapas de desaceleración disminuyen las nóminas (un ejemplo reciente es la crisis por la COVID-19).
Los cambios tecnológicos también tienen un efecto muy importante en las decisiones de empleo. Desde el siglo pasado, Joseph Schumpeter acuñó la expresión “destrucción creativa” para describir el proceso a través del cual las innovaciones aumentan la productividad y eficiencia de las economías, pero implican también la desaparición de viejas actividades y muchos puestos de trabajo.
Encarecer y dificultar estos despidos, como pretendía el proyecto de reforma, limita seriamente la capacidad de las empresas para adaptarse a los ciclos de la economía y para introducir innovaciones que aumenten la productividad.
¿Y los trabajadores qué?
Es muy legítimo preguntarse qué pasa con los trabajadores que en épocas de recesión pierden sus empleos, o que son despedidos por efectos de innovaciones tecnológicas más productivas. Es claro que dichas personas necesitan algún tipo de protección, pero la que propone la reforma no es la adecuada.
Antes que proteger los empleos, lo importante es proteger los ingresos de esos trabajadores y aplicar políticas que les faciliten su relocalización en nuevas actividades productivas. Esta es la idea general de las políticas que en Europa se conocen como Flex-security (flexibilidad laboral con seguridad de ingresos).
La Flex-security consiste en un seguro amplio y eficiente contra el riesgo de quedar desempleados, reponiéndole al trabajador un porcentaje significativo de sus ingresos laborales para que puedan mantener un buen nivel de vida. Si este mecanismo funciona bien, las medidas de protección del empleo son redundantes (por lo menos parcialmente).
Un sistema como ese facilita los ajustes de empleo necesarios, sin imponer costos altos a los empleadores, es decir, introduce flexibilidad en el mercado laboral, pero mantiene los ingresos de los trabajadores (genera seguridad).
Hacia un seguro contra el desempleo
Hay varios modelos de seguro de desempleo que se pueden discutir y adaptar al caso colombiano. Los elementos principales, sin ser los únicos, que deberían tener son:
- Suficientes recursos para remplazar un porcentaje significativo de los ingresos laborales de los trabajadores, en caso de que pierdan sus empleos. El sistema puede ser progresivo en el sentido de que ese porcentaje sea menor para niveles altos de ingresos laborales.
Ese porcentaje debe fijarse en niveles que garanticen estándares adecuados de consumo sin desincentivar la búsqueda de empleo. Generalmente estos beneficios tienen una duración limitada
- Debe estar interconectado con los sistemas de intermediación laboral, para que los trabajadores desempleados puedan reengancharse rápidamente en empleos de buena calidad. También debe haber una ventana de recapacitación que les permita mejorar y actualizar sus habilidades laborales o adquirir otras nuevas.
En general estos sistemas, si están bien diseñados y funcionan eficientemente, suavizan las variaciones del consumo durante las diferentes etapas del ciclo económico y pueden ser una potente herramienta macroeconómica contra cíclica.
Los estudios empíricos muestran que en el largo plazo estos sistemas tienen un efecto positivo en la tasa de crecimiento y de la productividad porque facilitan las innovaciones tecnológicas y permiten a los trabajadores encontrar empleos más adecuados a sus capacidades. Su diseño es una discusión profunda que sobrepasa los límites de este artículo, pero que debe ser abordada por la comunidad.
Las cesantías y mecanismos de protección al cesante
En Colombia ya existen algunos elementos de protección a los ingresos de los trabajadores que pueden servir de base para el desarrollo de un adecuado seguro de desempleo. Dichos elementos son el sistema de Cesantías y los Mecanismos de Protección al Cesante (MPC).
Sin embargo, estos elementos tienen limitaciones importantes que les impide brindar una adecuada protección a los ingresos de los trabajadores.
- El MPC, manejado por las Cajas de Compensación, aplica solo a quienes hayan contribuido a ellas anteriormente (trabajadores formales). Es un sistema fraccionado porque cada caja tiene su propio fondo y la cobertura regional es muy desigual.
Los pagos son demasiado pequeños para garantizar niveles adecuados de consumo y una apropiada estabilización en sus fluctuaciones generadas por el desempleo. Además, estos no tienen relación ni con el riesgo, ni con la duración del desempleo.
- Las cesantías son cuentas individuales que no permiten la agregación de riesgos. Por eso los recursos que una persona empleada tiene en su saldo, no son utilizables para financiar los pagos a otra persona que está desempleada. Además, los niveles de protección que ofrecen las cesantías dependen del monto de capital acumulado y no del riesgo y duración del desempleo de la persona.
Este sistema tampoco sirve como una herramienta macroeconómica contra cíclica, ni se pueden integrar a otras medidas de política laboral.
Finalmente, su uso se ha distorsionado utilizando los recursos para otros fines, con lo cual el verdadero nivel de protección que brindan a los trabajadores es mucho menor de lo que se piensa.
A pesar de esos problemas, en Colombia ya existe una base para comenzar a pensar en un seguro de desempleo propiamente dicho. Este seguro sería la base para el desarrollo de políticas laborales integrales de generación de empleo (tanto políticas activas, como pasivas).
Reabramos el debate
La reforma laboral que se cayó en el Congreso se basaba en la idea de que hay que proteger el empleo de los trabajadores como la forma de defender sus ingresos.
Antes que proteger los empleos, lo importante es proteger los ingresos de esos trabajadores y aplicar políticas que les faciliten su relocalización en nuevas actividades productivas.
Pero lo uno no lleva a lo otro: hay maneras de proteger los ingresos de los trabajadores sin tener que pagar los costos (en eficiencia, informalidad y niveles de ocupación) que implica la protección del empleo.
Dirigir los esfuerzos a la protección del empleo –un propósito loable– causa rigidez en los mercados laborales y limita la capacidad de generación de empleo.
La mejor alternativa sería proteger los ingresos a través de un seguro de desempleo, con lo cual se permite la flexibilidad que los mercados laborales requieren para llevar a cabo los continuos ajustes que necesita el crecimiento de la economía.
Claramente esto plantea un debate a fondo sobre las instituciones y la política laboral, que deberíamos estar haciendo por mandato del artículo 53 de nuestra constitución, donde ordena adoptar el Estatuto del Trabajo.
Desafortunadamente, ni el Gobierno, ni los trabajadores ni los empleadores (grandes y pequeños) parecen estar interesados en estos temas.
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