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Política laboral: el debate que se viene

Escrito por Jaime Tenjo
Jaime Tenjo

Los problemas sociales y económicos exacerbados por la pandemia han despertado un debate donde el gobierno participa poco y donde no se toca el punto de fondo. ¿Cómo enriquecer la discusión y dónde están las salidas?

Jaime Tenjo Galarza*

Lo urgente, lo importante

Para atenuar los efectos de los cierres de la economía, el gobierno nacional adoptó programas de subsidio a las empresas y a las personas, pero aparecieron problemas fiscales debido a la disminución de los ingresos tributarios y a la caída en el ritmo de actividad económica.

La solución de estos problemas parece ser la única prioridad del gobierno en este momento; en los próximos días se espera que presente un proyecto de reforma tributaria cuyo contenido aún se desconoce.

Por otra parte y desde julio del año pasado, el Ministerio de Trabajo y el Departamento Nacional de Planeación habían organizado una Misión de Empleo que todavía no ha propuesto soluciones a los problemas laborales que venían de antes o que se han visto agravados por la pandemia. Y de su lado la Misión Alternativa propiciada por los sindicatos e investigadores de varias universidades ya presentó una propuesta de renta básica universal.

Por ahora las propuestas innovadoras vienen de la academia y de algunas organizaciones no gubernamentales. La integralidad de los problemas sociales comienza a reconocerse y pretende replantearse el llamado contrato social, aunque no hay claridad sobre cómo sería ese nuevo planteamiento.

Lo de fondo

En todo lo anterior hace falta sin embargo un enfoque estratégico a largo plazo, que integre la política social con los objetivos de crecimiento económico. Hasta el momento las discusiones sobre política laboral son especialmente pobres.

En efecto, los cambios en el mercado laboral dependen de tres factores principales:
• La respuesta o forma de reacción de este mercado a las varias etapas del ciclo económico;
• La relación de mediano o largo plazo entre el crecimiento de la economía y la creación de empleo, y
• Las instituciones, los costos y la organización del mercado laboral.

Los diagnósticos actuales sobre el mercado laboral en Colombia no distinguen entre estos tres factores.

Es más: la pandemia mostró con claridad la crisis laboral que ya padecía Colombia. Pero la mayoría de los diagnósticos y las propuestas para enfrentar dicha crisis se limitan a los aspectos coyunturales y dejan de lado las medidas de fondo.

El atajo

La discusión y las propuestas en materia específicamente laboral se siguen reduciendo a disminuir los costos laborales y las contribuciones o tasas parafiscales.

Por ejemplo y hace apenas unos días, Fedesarrollo propuso eliminar los aportes sobre la nómina (salud, pensiones, contribuciones a cajas de compensación) para quienes ganen un salario mínimo, aunque permite algunas para salarios más altos.

Hace falta un enfoque estratégico a largo plazo que integre la política social con los objetivos de crecimiento económico

Este atajo o este tipo de medidas seguramente disminuiría la informalidad y aumentaría el empleo, pero su efecto sería de una sola vez ya que no cambiará la relación entre la creación de empleo y el crecimiento económico.

La ortodoxia

La relación empleo-crecimiento inspira sin embargo una segunda respuesta de los gobiernos colombianos a las crisis del mercado laboral. Es la respuesta que podríamos llamar ortodoxa o keynesiana, y que paso a explicar brevemente.

El desempleo suele disminuir en períodos o momentos de crecimiento acelerado de la economía, igual que suele aumentar en momentos de contracción o receso. El desempleo que se produce en esos escenarios es llamado desempleo keynesiano o desempleo por falta de demanda agregada. La solución suele consistir en medidas macroeconómicas (fiscales y/o monetarias) para reactivar la economía.

La Gráfica 1 ilustra esta relación durante los últimos diez años en Colombia. Cuando se acelera el crecimiento del PIB, el desempleo disminuye y viceversa. Detrás de esta relación están los niveles de demanda agregada que pueden modificarse con políticas macroeconómicas.

La misma gráfica muestra cómo la COVID-19 ocasionó una caída del PIB de 6,8 % y elevó el desempleo hasta un 15,9 % en 2020. Gran parte del altísimo desempleo del año pasado es de este tipo.

Las políticas activas

Pero cuando la economía entra en una recesión como la del año pasado, las simples medidas tradicionales macroeconómicas no son suficientes y es necesario ejecutar políticas activas de empleo.

Los planteamientos del gobierno adoptan este enfoque únicamente de manera indirecta en la ejecución de los proyectos de infraestructura. Pero en general el empleo nunca ha sido un propósito político.

La creencia predominante en el gobierno es que el libre mercado y la recuperación en el crecimiento del PIB eventualmente crearán más empleos (la llamada teoría del goteo o trickle-down).

El gobierno no propone políticas para reactivar el empleo, sino que se limita a entregar algunos subsidios focalizados que ayudan un poco a las personas más pobres.

Foto: Observatorio de Desarrollo Económico de Bogotá La pandemia desnudó la debilidad de la creación de empleo y los problemas de la informalidad.

Un sistema que no genera empleo

Finalmente tenemos la relación a largo plazo entre el empleo y el aparato productivo. Se trata de la capacidad de crear empleo que tiene la economía. En Colombia esta capacidad es débil y sigue deteriorándose.

Antes de la pandemia las tasas de desempleo iban en aumento. En el año 2019 la economía no creó nuevos empleos; el empleo cayó en 0,8 % aunque la economía creció un 3,3 %.

Desde 2015 la creación de empleo se desaceleró radicalmente mientras el PIB aumentaba. Esto refleja las dificultades de la economía colombiana para crear empleos.

La relación entre el crecimiento económico y el empleo se resume en el concepto de elasticidad empleo-PIB. que indica el crecimiento porcentual del empleo ante crecimientos de 1 % en el PIB (gráfica 2).

Estos cálculos son aproximados, pero ilustran el problema básico de la economía colombiana: el PIB tiene que aumentar cada vez más para producir el mismo porcentaje de empleos (crecimiento sin empleo).

Buscando la salida

La explicación de este fenómeno no es fácil de encontrar. Es posible que tenga relación con la productividad laboral y con el modelo de crecimiento adoptado, pero hay que seguir investigando. El debate público de los últimos días no ha aludido para nada a estos asuntos.

Una discusión del modelo de crecimiento basado en la exportación de recursos naturales no renovables es de gran importancia. Este modelo no es intensivo en mano de obra, no crea muchos encadenamientos y crea poco empleo de buena calidad.

En general el empleo nunca ha sido un propósito político.

Quienes defienden este enfoque se basan en las ventajas comparativas del país, pero las ventajas comparativas no son estáticas y pueden desarrollarse con una hábil política económica, como muestra la experiencia de los países asiáticos.

Los países desarrollados promueven la llamada energía limpia que reemplazará las fuentes de energía contaminantes como el petróleo y el carbón. Por ejemplo, el plan de recuperación del presidente Joe Biden apoya dicha transformación y plantea cómo las actividades que promuevan nuevos empleos serán beneficiadas.

El enfoque del debate actual sobre el mercado laboral es incompleto. El tipo de modelo de desarrollo para el futuro, su capacidad de crear empleo y de beneficiar a la clase trabajadora son los aspectos más importantes que deben incluirse.

Las instituciones del mercado laboral y la necesidad de construir mecanismos de protección para los trabajadores son aspectos que también se desestiman. Los programas de seguro de desempleo ni siquiera se contemplan en las discusiones actuales; aunque en los países avanzados son herramientas importantes de protección durante la pandemia.

El problema parece ser que sigue pensándose que el propósito principal es el crecimiento económico y no el tipo de crecimiento ni su relación con el empleo.

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