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¿Política industrial o cambio estructural?

Escrito por Iván Montenegro
2013-18-8-1-1 cali

Se está llegando a un consenso sobre la necesidad de un cambio estructural del aparato productivo. Es evidente la necesidad de concentrarse en los sectores clave. Pero el asunto va más allá del campo de los economistas: es cuestión de alta política.

 

 
2013-18-8-1-1 caliFoto- http://caliciudadsitiada.blogspot.com/

Un círculo virtuoso

Parece llegada la hora de una más profunda colaboración interdisciplinaria en las ciencias sociales. En particular, entre la ciencia política y la economía, a juzgar por la evidencia expuesta en la excelente investigación de los profesores Acemoglu y Robinson sobre las causas del éxito o el fracaso de los países1.

La construcción de instituciones incluyentes mediante la práctica del pluralismo real, el balance de intereses divergentes, el ejercicio de derechos políticos y humanos, y la observancia de la ley, junto con incentivos al ahorro y la inversión, y una distribución igualitaria del ingreso son las claves del éxito o fracaso de los países.

Un tal modelo de sociedad requiere y a la vez fortalece a una ciudadanía activa y a partidos políticos modernos que den prioridad e impulsen la innovación y que puedan lidiar con la “destrucción creadora” de que hablara Schumpeter.

Dicho proceso de modernización va acumulando pequeñas diferencias con relación a países vecinos o similares, pero al cruzarse con puntos históricos de inflexión o coyunturas críticas, abre el camino a diferencias considerables en las instituciones que desencadenan un círculo virtuoso entre instituciones incluyentes y progreso económico y social.

Para el caso de Colombia, esa coyuntura crítica consistiría en alcanzar una paz estable y duradera — 65 años después del vil asesinato de Gaitán — para acelerar la modernización de instituciones que aún deben resolver retos tan serios como el de la justicia, la verdad y la reparación, o el de crear un sólido sistema nacional de ciencia e innovación.

En el plano económico, igual que ocurre en otros países latinoamericanos, la evidencia indica que Colombia está en proceso acelerado de “reprimarización” con sus secuelas de revaluación y “enfermedad holandesa”, que neutralizan los esfuerzos por elevar la competitividad y cerrar la brecha de productividad respecto a los países desarrollados.

Según el modelo propuesto por Acemoglu y Robinson, por ahora el fundamento para consolidar el proceso de desarrollo colombiano tiene que ser político: el logro de la paz y su desarrollo post conflicto.

 

 
2013-18-8-1-2 cali pandillasFoto- http://caliciudadsitiada.blogspot.com/

Entorno global y regional

Según la definición de cambio estructural de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas) que adopto en este artículoi — y que implica transformar la composición del producto, el comercio internacional, el empleo y el patrón de especialización productiva, acompañado de una política explícita de desarrollo social — se justifica examinar algunos elementos del entorno mundial que inciden sobre la producción y sobre la investigación en Colombia.

Comienzo por resaltar el enorme desarrollo de las cadenas globales de valor, que fragmentan la producción entre varios países del mundo, como también la tendencia contraria, recientemente observada, a relocalizar la producción en los países desarrollados, junto con la deslocalización de la investigación y el desarrollo (I&D), gracias a los avances de las tecnologías de información y comunicación (TIC).

De otra parte, las crisis financiera y económica han hecho evidente que la restricción fiscal induce a poner en práctica modelos innovadores para gestionar la cooperación internacional en investigación y desarrollo2, como los procesos hacia la ciencia abierta y las alianzas público-privadas.

Todos esos cambios acelerados y profundos en la estructura productiva y en la realización de la I&D, justificarían la innovación en los sistemas mismos de ciencia, tecnología e innovación3, superando de un lado, la actual concepción estática y, de otro, buscando la apertura de los sistemas nacionales de innovación con el fin de favorecer diversos canales de cooperación internacional y nacional con el propósito de dinamizar la I&D y aportar a los procesos de cambio estructural.

 

 
2013-18-8-1-3 cali Foto(CC)- vía flickr por franzleonardo

Cuatro enfoques del cambio estructural

Haremos referencia a los enfoques de la CEPAL4, de la OCDE5, del Consejo Privado de Competitividad6 de Colombia (CPC) y del Programa de Transformación Productiva (PTP) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia (MCIT), administrado por Bancoldex:

  • En mi concepto el enfoque con mayor integralidad es el de la CEPAL, puesto que plantea como horizonte de referencia y principio ético el logro de mayor igualdad en la sociedad, definiendo el cambio estructural como el camino para alcanzarla; sus instrumentos son las políticas productiva o industrial, de ciencia e innovación, macroeconómica y de desarrollo social.

  • La concepción de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) apunta a lograr una “especialización inteligente” (smart specialization) en actividades seleccionadas o descubiertas por el empresariado emprendedor. Su unidad de análisis no es el sector, sino las actividades prioritarias para la globalización de las cadenas de producción y en tecnologías de propósito general, TPG, o en “co invención” de aplicaciones a partir de aquellas.

  • La definición del CPC se refiere a sectores-clave identificados a partir de un conjunto de criterios.

  • El Programa de Transformación Productiva (PTP) asimila la diversificación a sectores tradicionales y emergentes, aplicando ciertos criterios que veremos adelante.

 

 

 
2013-18-8-1-4 cali nocheFoto(CC)- vía flickr por michaelbeserra

Fallas y distorsiones.

La CEPAL reconoce las tradicionales fallas de mercado y las fallas sistémicas, coincidiendo con la propuesta de la OCDE de adoptar un marco de política más amplio para el diseño de política de impulso a la innovación en servicios.i

Los enfoques de la OCDE y del CPC coinciden en que los problemas se centran en las externalidades de información — filtración de la información que le cuesta al emprendedor pionero — y en las externalidades de coordinación — duplicación de esfuerzos e inversiones, desorden e ineficacia colectiva —.

Cómo seleccionar los sectores–clave

La identificación de los sectores para la diversificación productiva en el caso de la CEPAL se basa en los siguientes criterios:

  • en primer lugar, en la eficiencia schumpeteriana que prioriza aquellos sectores con las más altas tasas de crecimiento derivadas de altos grados de innovación, con mayor difusión de conocimientos y capacidades hacia el conjunto de la economía y la sociedad;

  • en la eficiencia keynesiana o de crecimiento que identifica aquellos sectores susceptibles de ser beneficiados por tasas más altas de crecimiento de la demanda interna y externa, con efectos positivos sobre la producción y el empleo

  • el empleo es uno de los puentes para lograr la inclusión social.

El enfoque de la CEPAL insiste en la integralidad del enfoque, articulando las políticas industrial, macroeconómica, de ciencia, tecnología e innovación (CT+I) y de desarrollo social. En cuanto a la ciencia y la innovación destaca la convergencia entre nanotecnología, biotecnología y las TIC.

El enfoque de “especialización inteligente” (smart specialization) de la OCDE aboga por que el proceso de autodescubrimiento apunte a la identificación de actividades en las cuales una región exhibe reales fortalezas para su desarrollo o tiene potencialidades hacia el futuro.

Al mismo tiempo, tiene en cuenta a las tecnologías de propósito general (TPG) como las TIC y la biotecnología, y a tecnologías clave como nanoelectrónica y fotónica para contribuir a superar problemas específicos de calidad y de productividad. Para los países seguidores — aquellos que no cuentan con las capacidades de I&D para lograr TPG — proponen la co–invención de aplicaciones a partir de las TPG.

El CPC sugiere que entre los requisitos para identificar sectores–clave se encuentran:

  • la existencia de ventajas comparativas latentes;

  • la visión a futuro que se tenga del país (o de la región);

  • las tendencias de consumo de los mercados mundiales,

  • la demanda;

  • el mejor valor de los indicadores de sofisticación, proximidad y valor estratégico (Hausmann y Klinger, 2007);

  • todo ello focalizado sobre ciertos sectores o actividades.

Finalmente, la experiencia práctica del PTP demuestra que entre los criterios utilizados se encuentran:

  • la posibilidad de innovación en sectores tradicionales;

  • sectores emergentes con potencial de creación de valor agregado,

  • el dinamismo en el mercado mundial;

  • la alta o mediana intensidad tecnológica.

 

Cómo manejar el cambio estructural.

La CEPAL subraya la necesidad de utilizar un enfoque sistémico y la importancia de lograr pactos políticos a partir del pleno ejercicio de la democracia. El Estado debe contar con capacidad prospectiva, de coordinación y de regulación. Es indispensable garantizar el financiamiento de la política industrial.

La OCDE enfatiza en que el liderazgo se debe ejercer mediante empresarios emprendedores y a nivel regional. El Estado deberá apoyar la búsqueda en ese proceso de autodescubrimiento: a medida que los empresarios desarrollen su capacidad de acertar en la selección con resultados tangibles, se les ofrecerá un portafolio de instrumentos de impulso a la innovación.

El CPC y el PTP tienen un enfoque de arriba hacia abajo, el primero con la concepción de política de Estado y el segundo ha demostrado un enfoque de política de gobierno.

Una política de Estado

Para un país como Colombia, el enfoque de cambio estructural ligado a la igualdad propuesto por la CEPAL se revela más pertinente, en la medida en que propugna por focalizarse sobre sectores que impacten el crecimiento a través de la innovación y que generen empleo e inclusión social, mediante la articulación sincronizada de cuatro políticas pública: política industrial (o de desarrollo productivo), política macroeconómica, política de ciencia e innovación y política de desarrollo social.

Coincide con un enfoque más concentrado como el del CPC en cuanto a la importancia de los sectores con potencialidad de innovación, y en la concepción de una política de Estado. Los tres enfoques, a excepción del PTP, resaltan la convergencia científico–tecnológica y la necesidad de articularla con el desarrollo productivo.

El enfoque de especialización inteligente de la OCDE parte del supuesto de la preexistencia de un tejido productivo y de un desarrollo institucional mucho más avanzados y homogéneos que los que tenemos en Colombia y en países similares.

Por tal motivo, un proceso de descubrimiento emprendedor con liderazgo empresarial solo podría ser adoptado en algunas regiones de nuestro país, pero en la mayoría de las regiones colombianas la iniciativa de dicho descubrimiento debe ser compartida entre alianzas público–privadas y la academia.

El modelo de gobernanza esbozado por la CEPAL es más amplio y pertinente para nuestra situación actual y frente a las proyecciones futuras, ya que está basado en consensos de tipo político en temas estratégicos: política industrial, política fiscal, política social y el fortalecimiento de una gestión pública de calidad.

Tal como lo plantean Robinson y Acemoglu8 la prosperidad no se logra únicamente mediante el diseño de políticas públicas apoyadas por expertos para superar la ignorancia de los políticos; no hay campo para la ingenuidad: se requiere previamente entender en profundidad las causas y los incentivos negativos que en la práctica sustentan nuestras deficientes instituciones y las conductas sociales y personales que impiden que se adopten las recomendaciones de las agencias de desarrollo o de los think tanks, lo cual entra más en el dominio de la ciencia política que de la economía.

El asunto de fondo es la superación de la frontera del “miedo” o la “distancia” frente a la innovación: el concepto de “simulación de las élites”9 planteado por Antonio García puede servir para explicar los obstáculos probables que frenan el tránsito en una ruta moderna hacia el desarrollo.

Llegó la hora de la alta política: se trata de diseñar una política de Estado para adoptar el cambio estructural sobre la base de los aportes de la ciencia, la tecnología y la innovación mediante una alianza público privada que propicie el descubrimiento de sectores productivos con ventajas competitivas reales.

 

Notas
1 Acemoglu D., Robinson J. A., Por qué fracasan los países, Deusto, 2012.

2 CEPAL, Cambio Estructural para la Igualdad, 2012.

3 OECD, MEETING GLOBAL CHALLENGES THROUGH BETTER GOVERNANCE, 2012.

4 OECD, Terms of Reference of Systems Innovation, 2012.

5 CPC, Informe Nacional de Competitividad 2012 – 2013, octubre de 2012.

6 CEPAL, op., cit.

7 OECD, Draft synthesis Report on innovation-driven growth in regions: the role of Smart specialization, november 2012.

8 OECD, ANNEX TO THE DRAFT SYNTHESIS REPORT ON INNOVATION-DRIVEN GROWTH IN REGIONS: THE ROLE OF SMART SPECIALISATION, December, 2012

9 OECD, POLICY REPORT ON SERVICE R&D AND INNOVATION, December, 2012.

 10 Acemoglu A., Robinson J.A., op.,cit, pág. 520 y ss.

 11 García N. A., Dialéctica de la Democracia, P&J, 1987.

* Ingeniero Industrial, magíster en Estudios Latinoamericanos, especialista en política de ciencia e innovación, gestión tecnológica, propiedad industrial, desarrollo regional y cooperación tecnológica internacional.

 

Ivan M0ntenegro

Iván Montenegro Trujillo *

 

La construcción de instituciones incluyentes mediante la práctica del pluralismo real, el balance de intereses divergentes, el ejercicio de derechos políticos y humanos, y la observancia de la ley, junto con incentivos al ahorro y la inversión, y una distribución igualitaria del ingreso son las claves del éxito o fracaso de los países.

 

 En mi concepto el enfoque con mayor integralidad es el de la CEPAL, puesto que plantea como horizonte de referencia y principio ético el logro de mayor igualdad en la sociedad, definiendo el cambio estructural como el camino para alcanzarla; sus instrumentos son las políticas productiva o industrial, de ciencia e innovación, macroeconómica y de desarrollo social.

 

 La CEPAL subraya la necesidad de utilizar un enfoque sistémico y la importancia de lograr pactos políticos a partir del pleno ejercicio de la democracia. El Estado debe contar con capacidad prospectiva, de coordinación y de regulación. Es indispensable garantizar el financiamiento de la política industrial.

 

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