El mito de la neutralidad de la política industrial se cae al comprobar que en las últimas dos décadas se han favorecido sectores específicos, y no precisamente por ser los más competitivos. La nueva política industrial deberá tener en cuenta los ciclos tecnológicos de largo plazo, las revoluciones tecnológicas y una más estrecha coordinación entre políticas estatales. Debemos aprovechar la oportunidad de subirnos a un tren-bala para crecer de veras.
Iván Montenegro Trujillo*
La nueva política industrial
Una acepción contemporánea de la política industrial poco tiene que ver con aquella relacionada con la estrategia de sustitución de importaciones de los años sesentas o setentas. Es más: los enfoques promovidos por instituciones como el Foro Económico Mundial (FEM) han sido fuertemente criticados desde hace más de una década por sus deficiencias conceptuales y metodológicas, no menos que por su limitada capacidad explicativa [1].
Desde finales de los años noventa se desarrolla una nueva concepción, donde aparece el interés por la competitividad y por las instituciones y procesos para promoverla. Según Ricardo Chica [2], entre los componentes de una política de desarrollo productivo (PDP) de nuevo cuño deben incluirse:
- la creación de condiciones favorables a las decisiones de inversión;
- la adopción de algunas formas de selección sectorial;
- la dimensión regional, que adquiere tanta importancia como la sectorial;
- la integración de las pymes, justificada por su necesidad de supervivencia y su utilidad para combinar competitividad con inclusión social;
- una política de difusión de las TIC, como base para la modernización organizacional y como vehículo de la economía del conocimiento;
- En fin, el objetivo esencial de toda PDP, que es la acumulación de capacidades tecnológicas.
El documento CONPES No. 3527 aprobó en junio de 2008 una nueva “Estrategia de Productividad y Competitividad” que adoptó como principio básico que la agenda de competitividad se basaría en aumentos de productividad y no en reducción de costos laborales o en permitir las ganancias rentísticas.
En la práctica se inició una nueva política, a través del Programa de Transformación Productiva (PTP), donde lo esencial fue la selección de algunos sectores bajo ciertos criterios técnicos y el compromiso del empresariado de presentar una propuesta para formular y ejecutar un
Plan de Negocios Sectorial.
También se han dado algunos progresos concretos aunque modestos. En los años recientes el uso combinado del Fondo Nacional de Garantías (FNG) y de las líneas de redescuento del Banco de Desarrollo Empresarial y Comercio Exterior de Colombia (BANCOLDEX) ha facilitado un rápido aumento en el crédito a las pymes. También cabe resaltar la creación del Consejo Privado de Competitividad, la principal contraparte del gobierno para estructurar del sistema de productividad y competitividad.
Se mantienen las gabelas
Aunque el PTP estipuló que no se considerarían subsidios y tasas diferenciales de impuestos, estos han proliferado en otros sectores, es decir, ha existido una agenda paralela.
Hasta hace poco tiempo los incentivos a sectores específicos no se mencionaban públicamente, pues en Colombia se mantenía la ficción de que no había políticas industriales. De hecho las ha habido, y estas políticas focalizadas en general no se guían por la lógica de superar fallas de mercado sino por la de defender rentas de grupos particulares, tales como los textiles y prendas de vestir, las flores y la palma de aceite [3].
En 2004 se aprobó una generosa reducción del impuesto a la renta. El mecanismo de zonas francas garantiza incentivos fiscales a grandes empresas de una manera más o menos discrecional y discrimina en contra de las pequeñas y medianas empresas y de aquellas que no están localizadas en dichas zonas, lo que ha llevado a proponer su abolición [4].
En general, el nuevo y relativamente modernizante proceso de la PDP todavía parece de modesta importancia frente al tradicional estilo “capturado” en cuanto a destinación de recursos financieros y humanos. Como hace poco concluyó una consultora sobre innovación y competitividad en Colombia: “lo que se observa es un esfuerzo político de identificar sectores emergentes, pero al mismo tiempo la incorporación de sectores con problemas de productividad y que enfrentan dificultades para competir en una economía más abierta. El riesgo de este último enfoque es que se termine subsidiando el empleo en sectores que no tienen ventajas y se retarden los procesos de reestructuración” [5].
La innovación es decisiva
Para seguir avanzando hay que empezar por reconsiderar las relaciones entre la innovación, la productividad total de los factores (PTF) y el crecimiento del PIB.
El aporte de la PTF al crecimiento económico ha sido decisivo en muchos casos de éxito, como demuestran la rápida transición de países de ingreso medio tipo Finlandia, Israel y Corea, hoy convertidos en países desarrollados [6], o la experiencia de Chile hasta finales de los años 90. Durante las últimas tres décadas, las ganancias de productividad en las naciones avanzadas han oscilado entre 1 y 2 por ciento anual, contribuyendo con más del 50 por ciento del crecimiento total de esos países.
Pero a su vez el aumento de la PTF se ha debido sobre todo al impacto de la innovación, de la educación, de la investigación y de los arreglos institucionales que impulsan el avance tecnológico de esos países. Si además se tiene en cuenta que la productividad puede ser afectada negativa o positivamente por factores imprevistos, es aún más importante adoptar una política de innovación sostenida y estratégica.
La próxima revolución
En estas circunstancias resulta claro que una política macroeconómica correcta no es suficiente para lograr el crecimiento: se requiere también de políticas de desarrollo productivo coordinadas con las de innovación.
La innovación en muchos casos es resultado del desarrollo productivo (muchos inventos nacen de cambios graduales o adaptativos dentro de las industrias existentes). Pero también y sobre todo es cierto que la innovación acelera el desarrollo productivo y que hoy estamos ante una auténtica “revolución tecnológica”, un conjunto visible y poderoso de tecnologías, productos e industrias nuevas y dinámicas, capaces de sacudir los cimientos de la economía y de impulsar una oleada de desarrollo de largo plazo de 50 o 60 años de duración [7].
A principios de los años 70, el chip fue el salto tecnológico que hizo posible la revolución de las TIC (tecnologías de información y comunicaciones) tan bien aprovechada por varios países asiáticos y que hoy está en su fase de madurez, a tiempo que emerge la siguiente revolución tecnológica, donde Colombia necesita encontrar sus propios nichos.
Dado que hay buenas base para creer que la siguiente revolución tecnológica se basará en alguna combinación entre biotecnología, nanotecnología, bioelectrónica y nuevos materiales, y que todas estas áreas se relacionan con el conocimiento de las estructuras profundas de los recursos naturales [8], hay una señal muy clara para adoptar políticas de impulso a la investigación básica y aplicada en estas áreas del saber. Por eso mismo hay que establecer un diálogo entre los actores dedicados a la investigación y aquellos empresarios que vayan “descubriendo” los sectores ganadores, aun por construir.
En otras palabras para subirse al “tren bala” de la nueva revolución tecnológica, hay que consolidar las relaciones entre política industrial y estrategia de innovación, lo cual supone un consenso sobre los sectores clave –ganadores- y la apuesta por las tecnologías que están creando el futuro.
Es un trabajo gigantesco pero es lo que Colombia necesita.
* Ingeniero Industrial, magíster en Estudios Latinoamericanos, especialista en política de ciencia e innovación, gestión tecnológica, propiedad industrial, desarrollo regional y cooperación tecnológica internacional.
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