Con una combinación juiciosa entre mercado y Estado, y con la identificación de los sectores prioritarios –donde el potencial de crecimiento o impacto social sean mayores – Colombia sí puede dar el salto hacia la transformación productiva y social.
Iván Montenegro Trujillo*
Las tendencias previsibles
La caída de los precios en el sector minero-energético es un hecho aceptado en Colombia. Pero todavía no hemos abordado la pregunta sobre cómo enfrentar esa caída en el largo plazo, más aún dado el retorno imprevisto del proteccionismo en Estados Unidos y tal vez en algunos países europeos.
Entre las macro tendencias principales que inciden sobre el desarrollo de Colombia y América Latina hacia el 2030, figuran:
- El bono demográfico (periodo en el cual la población en edad de trabajar alcanza su máxima participación en el total), momento que exige aprovechar esa breve oportunidad (alrededor de 20 años) para impulsar un cambio en el desarrollo productivo basado en la innovación y el emprendimiento, aparejado con inversiones en la educación y en las tecnologías de la información.
- La oportunidad de mercados para la agroindustria de alimentos en la República Popular China, debido al cambio en su modelo de desarrollo (OECD, CEPAL).
- Un crecimiento económico mediocre, debido a la baja productividad, la alta informalidad, la poca sofisticación de la producción y el ritmo lento de diversificación de las actividades productivas.
- La inequidad en la distribución del ingreso y la riqueza, así como los bajos niveles de salud y educación.
- La gran depredación ambiental que agrava los impactos del cambio climático y amenaza la vida.
- La corrupción y la crisis ética y espiritual de grandes proporciones.
El modelo colombiano: fortalezas
 Firma del Acuerdo Comercial con la Unión Europea. Foto: Vicepresidencia República del Ecuador |
Parece que las élites colombianas han sentado las bases de un modelo de desarrollo alternativo, aunque incompleto, basado en la infraestructura para la vinculación con el comercio internacional, el fortalecimiento de ciertos servicios tradicionales y en un desarrollo parcial de la economía digital. Este enfoque no es suficiente, ni justo, ni conveniente, y supongo que ni siquiera inspirador para los jóvenes que hacen y harán parte del bono demográfico.
La actual política de desarrollo productivo (PDP) está consignada en el documento CONPES 3866 del 2016, entre cuyas fortalezas se debe destacar el hecho de reconocer que tanto el Estado como el mercado pueden fallar, lo cual conduce a aceptar teóricamente cuatro tipos de política para impulsar el crecimiento:
(i) Provisión de bienes públicos generales;
(ii) Provisión de bienes públicos para sectores específicos;
(iii) Intervenciones de mercado transversales, e
(iv) Intervenciones de mercado focalizadas.
Sin embargo, el PDP solo adopta instrumentos para dos de estas políticas: provisión de bienes públicos para sectores específicos e intervenciones de mercado transversales, con énfasis insuficiente sobre la formación técnica y tecnológica, y la investigación aplicada, que son bienes públicos generales requeridos en Colombia.
El bono demográfico esa breve oportunidad para impulsar un cambio
Otra fortaleza del diagnóstico del PDP es destacar la importancia de la innovación incremental (es decir, basada en el conocimiento existente), al resaltar la necesidad de impulsar la transferencia de conocimiento y tecnología, puesto que se reconoce que entre el 75 y el 82 por ciento de los aumentos potenciales en la productividad de los países en desarrollo se generan en tecnologías existentes.
El modelo colombiano: debilidades
Entre las debilidades del diagnóstico de la PDP hay que subrayar el supuesto de que el emprendimiento innovador no requeriría de inversiones en investigación estratégica e investigación aplicada. Estas inversiones, por definición, son altamente inciertas y por ello están muy afectadas por fallas de mercado, de Estado y sistémicas que deben superarse si esperamos avanzar en algunas áreas clave para Colombia mediante emprendimientos de base tecnológica.
Otra debilidad es el supuesto de que la tecnología y el conocimiento disponibles están en el país e incluso que aquellos son fácilmente accesibles en Colombia o en el exterior.
Pero tal vez la debilidad principal en la PDP es la concepción del papel del Estado, apenas como un conjunto de instituciones y de comités que facilita la coordinación instrumental, operativa, intersectorial e inter-niveles. Esto supone que el sector privado es capaz de asumir el liderazgo de manera más o menos inmediata.
El papel del Estado
 Jóvenes en programas de innovación y tecnología Foto: Cundinamarca |
En las universidades y en los medios se ha exagerado, desde hace un cuarto de siglo, la influencia del mercado sobre la innovación empresarial. Esta mirada no reconoce la parte no visible del iceberg, que es el volumen impresionante de inversión pública en investigación y desarrollo (I&D).
Por ejemplo en el caso de Estados Unidos, durante las últimas siete décadas el Estado ha desempeñado un papel muy activo en sectores y actividades de alta tecnología, incluyendo:
- La provisión de “condiciones para la innovación”.
- Las visiones de largo plazo, con un enfoque hacia toda la cadena de valor de la investigación/innovación.
- La inversión en investigación orientada hacia resultados (por ejemplo, el mapa del genoma humano, inversiones en salud y ciencias de la vida, TIC), apoyando la creación de redes entre los actores públicos y privados, realizando inversiones en las etapas tempranas y creando un portafolio coherente de impulso a la innovación.
Por lo anterior, según Mazzucato (2015), el Estado norteamericano, en sectores de alta tecnología, ha realmente moldeado los límites del mercado y ha creado mercados.
El enfoque y los instrumentos en Colombia
La PDP propone diversificar y sofisticar la producción, a partir de la focalización y del fortalecimiento de un entorno institucional descentralizado. Este objetivo es válido, pero el documento deja incompleto el proceso, porque no tiene suficientemente en cuenta que las capacidades de investigación, desarrollo e innovación están concentradas en tres grandes ciudades, y que hay áreas estratégicas o actividades clave que precisan una visión nacional, que luego se debe traducir en los territorios.
Las élites colombianas han sentado las bases de un modelo alternativo, aunque incompleto,
En cuanto a la línea de acción de transferencia de conocimiento y tecnología está enfocada correctamente, pero habría que fortalecerla así:
- Descubrir la oferta nacional de tecnología y conocimiento de manera ágil, al mismo tiempo que se avanza en la focalización productiva a nivel territorial y nacional, con el fin de determinar el conjunto de tecnologías de origen nacional a transferir.
- Para aquellas tecnologías del exterior, no disponibles en Colombia, se debe aprovechar lo establecido en el capítulo 5, artículo 255 del Acuerdo Comercial con la Unión Europea: “[La] UE facilitará y promoverá el uso de incentivos otorgados a instituciones y empresas en su territorio para la transferencia de tecnología a instituciones y empresas de los Países Andinos signatarios para permitirles establecer una base tecnológica viable”.
- Asignar recursos públicos para cofinanciar el licenciamiento de tecnologías extranjeras y nacionales para las empresas, adoptando mecanismos como un fondo que adquiera y libere patentes relevantes y que contribuyan también a la sostenibilidad ambiental, tal como lo propone la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
El procedimiento y la metodología de la PDP para escoger los sectores prioritarios son temerosos e incompletos, debido a que no se reconoce que el mercado puede fallar tanto en aprovechar como en ampliar las oportunidades. Esto impide identificar nuevos sectores o actividades estratégicas que permitan aprovechar oportunidades a corto plazo y, al mismo tiempo, crear, hacia el futuro, nuevos espacios de sofisticación y diversificación productiva.
Propuesta para escoger sectores prioritarios
Un procedimiento más adecuado podría basarse en el enfoque de desafío a la ventaja comparativa que propone Ha-Joon Chang en su debate con Justin Lin. Sumado a lo anterior propongo que, al mismo tiempo, se consideren criterios de inclusión social.
Este enfoque consiste en elaborar escenarios donde se combinan los siguientes conceptos y sus indicadores:
- La ventaja comparativa revelada (VCR), definida como la razón entre (a) en el numerador, el porcentaje de las exportaciones de un determinado producto sobre el total de las exportaciones nacionales, y (b) en el denominador, el porcentaje de las exportaciones mundiales del bien sobre las exportaciones mundiales totales.
- Indicador de distancia entre los productos que mide la factibilidad de readecuar o utilizar las capacidades que actualmente tiene el país para asumir la producción de un determinado producto.
- El grado de sofisticación tecnológica, dada su correlación positiva con el crecimiento del PIB per cápita.
- El impacto de productos que funcionan como “trampolín” para poder desarrollar productos más complejos en el futuro (el indicador llamado oportunidad de ganancia, o valor estratégico).
- Los indicadores de potencial y dinámica de mercado que permiten evaluar la demanda actual y potencial de los productos en el mercado internacional; y para el mercado nacional,
- Los productos intensivos en empleo que pueden identificarse con la información de la excelente plataforma de big data: el DATLAS. Esto permite priorizar sectores o áreas intensivas en empleo con potencialidades de innovación, estableciendo el vínculo con la política social.
Desde el punto de vista técnico los escenarios de desafío a la ventaja comparativa se elaboran con estos indicadores -escenarios: de base, “cauteloso” y “ambicioso”- , que resultan en diversos conjuntos de productos para la transformación productiva de las regiones y del nivel nacional.
Los escenarios, como un insumo técnico, alimentan un proceso de descubrimiento emprendedor, en los territorios y en el plano nacional, donde el Estado, la empresa, la universidad y la sociedad civil organizada conciertan la diversificación y sofisticación de la producción con proyección a largo plazo.
Finalmente, valga subrayar que este enfoque es congruente con el concepto de Paz territorial y con el punto del desarrollo rural integral del Acuerdo del Teatro Colón.
* Ingeniero Industrial, Magíster en Estudios Latinoamericanos. Formación y experiencia en política de ciencia e innovación, gestión tecnológica, propiedad industrial, desarrollo regional y cooperación tecnológica internacional.
