Dos concepciones han frenado la transformación productiva en Colombia: la supuesta “maldición” de los recursos naturales y el tabú ante una política industrial deliberada. El “autodescubrimiento” para lograr el desarrollo de países con una dotación importante de recursos naturales, se sustenta sobre casos exitosos y en planteamientos novedosos. América Latina tiene una segunda oportunidad ante la emergencia del nuevo paradigma tecno-económico de largo plazo.
Iván Montenegro Trujillo*
Durante mucho tiempo se ha descalificado la estrategia de impulsar el desarrollo a partir de la transformación y exportación de recursos naturales (RN). Desde los años cincuenta, Prebisch argumentaba que el deterioro permanente de los términos de intercambio de los productos derivados de recursos naturales frente a los productos industriales hacía prácticamente inviable a largo plazo generar las divisas y recursos necesarios para fortalecer las capacidades nacionales para la diversificación productiva.
Singer planteaba otras razones:
- Desde el lado de la demanda: la baja elasticidad-ingreso y el menor crecimiento de la demanda con relación a la de los bienes manufacturados;
- Desde la oferta: los RN poco podrían aprovechar el avance tecnológico y si acaso se traduciría en bajos precios y no en una mayor demanda y generación de ganancias.
Así se inició una literatura económica que respaldaba una supuesta “maldición” de los RN. Otros analistas plantean críticas como las siguientes:
- los efectos de la “enfermedad holandesa” y sus impactos negativos en los bienes transables, junto con el incremento de la demanda y de los precios de los bienes no transables;
- la tendencia “natural” a la corrupción;
- la distracción de factores productivos hacia la extracción de RN;
- la minería es una actividad intensiva en capital y que genera muy poco empleo.
- La gran depredación ambiental originada por la gran minería y la minería artesanal.
Sin embargo, desde hace unos años, investigaciones muy serias como la de Lederman y Maloney [1] demuestran que no hay tal y que por el contrario la evidencia econométrica demuestra que si toma la variable exportaciones netas de RN por trabajador, la relación con el crecimiento del producto es alta y positiva. De otra parte, un estudio del Banco Mundial [2], concluye en que no hay evidencia que los países con dotación de recursos naturales tengan una propensión a menores tasas de crecimiento.
A pesar de las proyecciones de largo plazo planteadas con cierta razón por Prebisch, desde el año 2.000 hasta el presente lo que se observa es un incremento sostenido de los precios de los commodities de RN.
De otra parte, Perry [3] reflexiona sobre las lecciones aprendidas por parte de países con dotación de RN y que alcanzaron un elevado grado de desarrollo:
- en el siglo XIX, en Estados Unidos y en Canadá, en el desarrollo de la minería se formaron ingenieros, se construyó infraestructura obteniendo desarrollo tecnológico e industrial;
- en la minería de Australia y de Chile se forman ingenieros y se apoya la investigación y desarrollo;
- en Finlandia, Nokia evoluciona desde lo forestal hacia el fortalecimiento de instituciones y la investigación;
- en Suecia y Noruega en los clusters forestales se fortalecen la instituciones, la formación de ingenieros y la investigación;
- en Chile desde 1985, en las actividades y aglomeraciones de salmón, frutas frescas y bosques se desarrollan las instituciones y se profundiza la investigación y el desarrollo.
El autodescubrimiento: factor clave del desarrollo
¿Por qué en Brasil el sector agropecuario y agroindustrial en algunos renglones son competidores globales?
¿Por qué el salmón en Chile en poco más de veinte años se convierte en un sector con un crecimiento vertiginoso, habiendo iniciado en una escala muy pequeña?
¿Cuáles son las razones por las que la exportación de aguacates peruanos tiene un crecimiento dinámico?
Uno de los temas de reflexión es el del autodescubrimiento –self discovery-, en el cual un empresario emprendedor combina la información del contexto amplio, con el conocimiento de un entorno más inmediato y la información de precios, y así logra “descubrir” la estructura de costos de un negocio nuevo o “reinventado”. Contando con información adicional de diverso tipo y con fuentes diversas de financiamiento adaptado a cada etapa, alcanza segmentos de mercado y va avanzando y profundizando la diversificación, tanto mejor si se trata de bienes con elevado valor agregado.
Los países se transforman en función del nivel tecnológico de los productos que exportan [4]: los países de ingreso medio que logran exportar bienes de alta tecnología aceleran su conversión hacia países de ingreso elevado.
En consecuencia, es fundamental disponer de capacidades nacionales y fortalecerlas para lograr un proceso de diversificación de alta y mediana tecnología. El autodescubrimiento es crucial para lograr el desarrollo productivo de nuestros países.
En Colombia y en general en América Latina, el proceso de diversificación ha sido muy lento, y en todo caso a un ritmo menor que el esperado por el tamaño de las economías de la región, con muy contadas excepciones.
Causas del escaso autodescubrimiento
En la época reciente se han planteado dos explicaciones para el lento ritmo de transformación productiva en América Latina:
- La primera es la difusión libre o copia del conocimiento logrado por el emprendedor, originados en problemas de apropiabilidad que generan externalidades positivas para sus competidores, pues se benefician de manera gratuita sin haber incurrido en los riesgos y la inversión del pionero, lo cual desalienta en estos emprendedores alcanzar el nivel suficiente de inversión para la transformación productiva.
Hausmann – Rodrik, y Hoekman y otros [5] abogan por el establecimiento en nuestros países de un mecanismo similar al de las patentes para garantizar a los empresarios pioneros un retorno adecuado de su inversión para la diversificación.
- Otra explicación, parcialmente sustentada en estudios de caso en América Latina, plantea que la causa principal del escaso autodescubrimiento radica en fallas de coordinación empresarial que no permiten a los probables pioneros contar con una serie de bienes públicos para el efecto.
Como proteger al pionero
En realidad este mecanismo similar a las patentes no existe en América Latina y a mi entender en ninguna parte todavía. Se podría pensar en apoyar el perfeccionamiento de tecnología basada en otra generada en el exterior, ya sea madura o en proceso de maduración, sobre la base de desarrollar una capacidad al efecto, mediante un esfuerzo deliberado y sistemático.
Además hay necesidad de adaptar un mecanismo de evaluación de la novedad en el contexto del país. El mecanismo sería válido únicamente para el caso de tecnologías aplicadas en exportaciones nuevas o que se inicien desde un nivel muy bajo. Se trataría de una innovación incremental.
Este es un caso similar al de los matching grants –o cofinanciación– con la especificidad de que se trate al menos de innovaciones incrementales y superiores, incorporadas a productos nuevos que ingresan a la canasta exportadora.
Se requiere además, diferenciar los perfeccionamientos de tecnología de aquellas innovaciones incrementales que se derivan casi automáticamente de la adopción de tecnología, proceso en el cual no se realiza un esfuerzo específico y deliberado para su perfeccionamiento, pues resulta más bien fruto de la operación de la misma.
Este instrumento haría parte de un sistema nacional de aprendizaje activo[6], que debe contar un portafolio integral de mecanismos e instrumentos de impulso a la innovación y al emprendimiento, en los campos tecnológico, financiero, de formación, y comercial.
Mejor coordinación
En un artículo reciente [7], basado en estudios de caso en países de América Latina como Brasil, México, Colombia, Argentina, Chile, Uruguay y Perú, se concluye que la principal causa del escaso nivel de autodescubrimiento para la diversificación son las fallas de coordinación y que éstas, en algunos casos, también contribuyen a superar los problemas de apropiabilidad referidos por Hausmann y Rodrik.
El apoyo a la coordinación se da en ámbitos como los clusters, sectores productivos que se transforman de manera formal o informal a partir de una integración vertical en una producción esbelta (lean production).
Para sorpresa de muchos, los autores del citado artículo reivindican algunos casos de éxito de la llamada “política industrial”, puesta en marcha mucho antes del Consenso de Washington.
Difusión del conocimiento sin trabas
En algunos de los estudios de caso, como las flores en Colombia y Ecuador, se requirió la difusión relativamente libre del conocimiento entre los nuevos emprendedores y sobre todo la provisión de bienes públicos por parte de los sectores público y privado a lo largo de la cadena de valor con el fin de lograr incrementos en la participación en mercados internacionales.
La difusión del conocimiento y la tecnología adaptada y generada por las primeras empresas de floricultura se requirió para lograr mayores volúmenes de exportación –con los aportes de los nuevos empresarios al negocio– que hicieran factible la contratación de transporte aéreo hacia Estados Unidos.
La conformación de una asociación de empresarios juega un rol muy importante en la coordinación de varias actividades: lobby nacional e internacional, control de enfermedades e investigación.
Cabe anotar que una debilidad en la estrategia se demuestra ante el vacío en la investigación de variedades nativas que hubieran podido generar propiedad intelectual para obtener mayor rentabilidad y superar la dependencia de propietarios extranjeros de certificados de obtentor de variedades vegetales.
En el caso del cluster de muebles de Sao Bento do Sul, aunque la coordinación se realiza de manera informal, es efectiva en cuanto a la difusión del conocimiento y la tecnología: personal calificado que circula entre varias empresas, mejoramiento de la gestión de bosques, mejor calidad de los accesorios producidos por los proveedores, transferencia de conocimiento en el proceso exportador y acceso a mercados internacionales.
La difusión del conocimiento y la tecnología contribuyeron al fortalecimiento inicial del cluster, pero no fue suficiente para sortear cambios bruscos en el mercado debido a la entrada de competidores que ofrecen productos de bajo precio, como los chinos.
¿Resurrección de la política industrial?
Entre los casos estudiados se encuentran el de la soya transgénica en Brasil, estrechamente vinculado con la creación en 1973 de EMBRAPA, la agencia brasileña de investigación agrícola, orientada a impulsar la agricultura comercial de soya en suelos de llanura con baja fertilidad e irregulares periodos de lluvia.
La ampliación del cultivo de soya se consideró estratégico debido al crecimiento de la demanda internacional como sustituto de la proteína de los concentrados para la alimentación de peces.
Los retos planteados fueron:
- crear nuevas variedades de soya –a través de modificación genética– adaptadas a regiones más cercanas ala línea ecuatorial, como el sertao;
- desarrollar métodos de preparación, fertilización y conservación del suelo con el fin de incrementar su fertilidad.
El éxito en la estrategia se debe también a que el cultivo de esta legumbre se vio sometido a la presión del mercado exportador. Desde el principio, EMBRAPA toma la decisión de formar el personal y en la actualidad cuenta con cerca de 8.600 empleados, de los cuales 2.220 son investigadores y la mitad de éstos cuentan con título de Ph D.
No se trató de seleccionar tecnología libremente disponible — off the shelf — sino de planear y ejecutar un inmenso esfuerzo de investigación e innovación con intervención directa del Estado brasileño en articulación con el sector privado. En la actualidad, Brasil es el mayor exportador mundial de soya.
Estrategias para la diversificación o transformación productiva
Los procesos de transformación productiva o estructural tienen tres modalidades:
- el impulso de los vínculos hacia adelante –forward link ages-;
- la creación de sectores laterales;
- la creación de demandas derivadas de la explotación de recursos naturales.
En todos los casos, la solución del problema del autodescubrimiento es crucial y como hemos visto, hay dos alternativas para ello: provisión de bienes públicos o la creación de un mecanismo similar al de las patentes para favorecer el retorno de la inversión realizada por los pioneros emprendedores. Una combinación de las dos es necesaria en muchos casos.
La corriente del impulso de los vínculos hacia adelante ha sido seriamente debatida a partir de la comprobación empírica de que ese no ha sido el camino de transformación estructural ni en los países desarrollados ni en los países en desarrollo [8].
Estos autores han sugerido entonces que la diversificación debe lograrse orientando los esfuerzos hacia sectores con similar dotación de recursos y similares requerimientos tecnológicos, en lugar de buscar sectores “aguas abajo”.
Otra visión sustenta que el proceso de transformación productiva debe partir de identificar demandas derivadas de sectores importantes en el país tales como minería, energía y otros, con requerimientos tecnológicos comunes, a través del desarrollo de empresas y servicios tecnológicos comunes a varios de ellos. Por ejemplo, la floricultura de precisión requiere el desarrollo de mecatrónica, robótica y automatización, que se utilizan también en la minería subterránea [9].
La similitud esencial entre los estructuralistas (Prebisch y colegas) y los que ponen de relieve la importancia del autodescubrimiento (Rodrik, Hausmann) radica en que en buena medida la actual división del trabajo entre países desarrollados y en desarrollo, limita a estos últimos su diversificación en el largo plazo.
Aunque los planteamientos para lograrlo son diferentes, coinciden en que la construcción de capacidades endógenas para y a través de la diversificación es un factor clave para el desarrollo productivo.
Sabel concluye que en algunos casos en América Latina, políticas industriales al estilo de las aquí descritas, en medio de circunstancias políticas favorables y puestas en práctica mucho antes del Consenso de Washington, pueden jugar un papel muy importante si al mismo tiempo sus beneficiarios se someten a la disciplina de la competencia del mercado internacional.
¿La segunda oportunidad sobre la tierra en 100 años?
Una estrategia de transformación productiva basada en RN para países de América Latina debe tener en cuenta [10]:
- la segmentación de mercados en nichos relativamente pequeños para productos derivados de RN con alta sofisticación tecnológica;
- la emergencia de un nuevo paradigma tecno-económico de largo plazo: la potenciación y la convergencia de la biotecnología, la nanotecnología, el avance de la ciencia de materiales y la profundización de desarrollo de las TICs.
- la necesidad de incorporar una potente gestión ambiental en el ámbito de clusters basados en recursos naturales, para preservar el ambiente;
- el desarrollo de una alianza público-privada sostenible para una interlocución estratégica y transparente, que derive en el autodescubrimiento acertado de nuevos sectores y negocios, que además sean incluyentes en lo social.
En particular, las sólidas señales de la emergencia del nuevo paradigma tecno-económico aludido, justifican vigorosos esfuerzos público-privados orientados a profundizar la investigación básica orientada y la investigación aplicada, con el fin de lograr una elevada sofisticación productiva basada en la innovación de los RN.
Pero frente a este nuevo paradigma, no estamos solos. Otros países competidores nos obligan a tomar la delantera para ganar, y otros países latinoamericanos pueden ser aliados estratégicos.
Se deben evitar distracciones en apoyar procesos de transformación productiva con visión recortada y fruto de captura, que pueden ser impulsados a través de instrumentos tradicionales para elevar la productividad y la simple reconversión industrial.
La incorporación de valor a los RN requiere finalmente que se den desarrollos conceptuales y metodológicos para identificar demandas derivadas de los diferentes eslabones de los clusters y que, al mismo tiempo, satisfagan la demanda de otros sectores y clusters en la economía nacional y en el exterior.
Ni maldición de los RN ni imposibilidad de generar desarrollo a partir de ellos. Todo lo contrario: existe una gran oportunidad.
* Ingeniero Industrial, Magíster en Estudios Latinoamericanos. Formación y experiencia en política de ciencia e innovación, gestión tecnológica, propiedad industrial, desarrollo regional y cooperación tecnológica internacional.
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