¿Ley de jubileo para descongestionar las cárceles?

Con motivo de la visita del papa – y aunque el fiscal se opone- el gobierno y los partidos han propuesto reducir las penas. Por eso importa explicar el por qué y el cómo de la ruta balanceada que la Corte Constitucional ha venido diseñando.   

Libardo José Ariza* – Ángela Patricia Noriega**

Cárceles repletas

Recientemente la Defensoría del Pueblo radicó ante la Corte Constitucional dos solicitudes de cierre de cárceles: la de Bellavista, en Medellín, y la de Riohacha. Los altos niveles de hacinamiento, la ausencia de atención de salud y la falta de garantía del mínimo vital penitenciario se tradujeron en la violación de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad en estas cárceles.

Si seguimos los argumentos expuestos por la Defensoría, podríamos deducir que los próximos establecimientos que serían cerrados son, en su orden y de acuerdo con las cifras de hacinamiento del Instituto Nacional Penitenciario (INPEC):

• La cárcel de Santa Marta (390,1 por ciento),
• La de Valledupar (344,1 por ciento),
• La de Andes (281,5 por ciento), y
• La de Cali (263,8 por ciento).

Según los datos oficiales, el índice general del sistema es 51,7 por ciento, lo que implica una sobrepoblación de 40.507 prisioneros. La sobrepoblación es una característica del sistema en general, pero afecta sobre todo a las regionales Norte (76,4 por ciento), Noroeste (74,6 por ciento) y Occidente (64,4 por ciento). Bastaría con seguir el siguiente listado para pronosticar las próximas solicitudes de cierre:

Los diez establecimientos de reclusión con mayor índice de hacinamiento

Fuente. Inpec, Informe Enero 2017 y elaboración de los autores.

El sistema penitenciario colombiano va completar dos décadas en un estado de cosas inconstitucional. Desde 1998, cuando la Corte declaró el primero de ellos en la Sentencia T-153, se han producido otras dos declaratorias: la segunda en la Sentencia T-388 de 2013 (que en realidad fue notificada en 2015) y la última en la Sentencia T-762 de 2015.

En este momento estamos presenciado un nuevo debate sobre la posible aplicación de una política de descongestión penitenciaria a través de excarcelaciones parciales. Si esta propuesta llega a ponerse en práctica, por una parte deben garantizarle los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y, por otra, la aplicación adecuada de la pena privativa de la libertad.

Una política penitenciaria enfocada exclusivamente en la construcción de cárceles es errónea, costosa y contraproducente.

El debate sobre excarcelaciones, jubileos y cierre de establecimientos tiene que darse siguiendo la hoja de ruta que ha planteado la Corte Constitucional en sus dos últimas sentencias y que exigen la adecuada coordinación entre las varias instancias que intervienen en la formulación y aplicación de la política criminal.

De la ampliación al equilibrio del sistema

Estado carcelario actual.  Foto:  Personería Santiago de Cali

Inicialmente, en la Sentencia T-153 de 1998, la Corte entendió la crisis como una crisis de cupos. El hacinamiento aparecía entonces como la principal causa de los problemas del sistema y, por ello se ordenó al gobierno nacional la adecuación y ampliación del sistema.

En ese momento las prisiones y cárceles del país albergaban a 42.454 personas pero tenían una capacidad de 29.217 cupos, lo que arrojaba un índice de hacinamiento del 45,3 por ciento. Para cumplir la sentencia de la Corte se construyeron y habilitaron cerca de 21.600 cupos. Como lo muestra el siguiente cuadro, esta política de expansión dio lugar a la apertura de algunos de los más grandes centros de reclusión del país, con inversiones cercanas a los 972.293 millones de pesos:

  Fuente: Documentos Conpes 3277 de 2004 y 3412 de 2006, elaboración de los autores  

Pero hoy sabemos que una política penitenciaria enfocada exclusivamente en la construcción de cárceles es errónea, costosa y contraproducente. Hoy no solo tenemos más cárceles sino que se encuentran sobrepobladas porque el diseño de la política criminal sigue siendo reactivo, populista y poco técnico.

La crisis se ha agudizado debido a la expansión del derecho penal, al aumento de las penas, al crecimiento del número de conductas sancionadas, a la inflexibilidad de los mecanismos sustitutivos de penas y a la imposición indiscriminada de detenciones preventivas en establecimientos carcelarios.

Todo eso fue tenido en cuenta por la Corte en su Sentencia T-388 de 2013, cuando señaló que “el hacinamiento no sólo se resuelve con más cárceles, también con menos cárcel”. Dijo además que “Ni el hacinamiento es el único problema del Sistema, ni la construcción de cárceles es la única solución a éste, ni los demás problemas se solucionarán automáticamente, cuando se resuelva el hacinamiento”.

El sistema penitenciario colombiano va completar dos décadas en un estado de cosas inconstitucional.

De esta manera la Corte cambió su posición y empezó a considerar al sistema penitenciario y carcelario colombiano como un sector institucional complejo que tiene recursos limitados para cumplir los fines de la pena y garantizar los derechos de las personas a su cargo.

Vistos así, los cupos no son una meta para alcanzar sino uno límite actual para el sistema. La tarea fundamental es alcanzar el equilibrio del sistema y -como señaló la Corte- esto no se logra metiendo más personas a la cárcel, sino reduciendo el uso de la prisión como forma casi exclusiva de responder a los conflictos sociales.

La Sentencia T-388 estableció la hoja ruta que debe seguir Colombia  para salir de esta  crisis. Y un componente fundamental de esta hoja es el diseño y aplicación de la “regla de equilibrio decreciente”. Teniendo en cuenta la importancia de esta regla y la poca discusión pública que ha tenido, pensamos que merece una transcripción literal:

"Se debe mantener el equilibrio entre los cupos con que cuenta un establecimiento y el número de personas allí recluidas. Estas medidas serán de diverso tipo; algunas de choque, buscando actuar de forma inmediata y en el corto plazo, para mitigar, hasta donde sea posible, las violaciones y amenazas a los derechos fundamentales que actualmente se dan. Otras medidas serán de mediano y largo plazo, permitiendo a las instancias, personas y entidades correspondientes deliberar, decidir y actuar dentro de los tiempos y mediante los procesos y competencias establecidas bajo el orden constitucional vigente”.

Básicamente, la regla del equilibrio decreciente establece que “se permita el ingreso de personas al establecimiento siempre y cuando no se aumente el nivel de ocupación y se haya estado cumpliendo el deber de disminuir constantemente el nivel de hacinamiento”. Y una vez se haya alcanzado el equilibrio, este debe mantenerse

Un reto importante para aplicar esta regla es el de mejorar el hoy precario arreglo institucional que se encarga de administrar y supervisar las penas y medidas privativas de la libertad extramurales, penas y medidas que cobijan a 53.265 personas en detención o prisión domiciliaria y a 3.834 en control o vigilancia electrónica.

Jubileos, cierres y excarcelaciones

El hacinamiento en Colombia tiene un estado de cosas inconstitucional.   Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá

La Dirección de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia ha hecho esfuerzos innegables para cumplir las órdenes de la Corte Constitucional. Aunque los avances no son tan rápidos como se quisiera, la política penitenciaria empieza a transitar por una ruta más equilibrada, menos frenética y reactiva, que aquella que hemos presenciado tradicionalmente.

Las propuestas legislativas de descongestión mediante la verificación previa de cupos disponibles, la flexibilización del régimen de subrogados penales y beneficios administrativos, así como los límites de duración de la detención preventiva, son pasos importantes para alcanzar la regla de equilibrio decreciente y la estabilidad del sistema.

Dentro de este contexto es donde deben discutirse la pertinencia y alcance de iniciativas como la rebaja de penas que proponen el gobierno, el partido de la U o el Centro Democrático con motivo de la visita del papa o por “razones humanitarias”. A la luz de la regla de equilibrio decreciente, este tipo de medidas podrían considerarse como acciones de choque.

Pero resulta preocupante que un actor clave del sistema, el Fiscal General de la Nación, siga actuando por fuera de esta hoja de ruta. Las críticas a este tipo de medidas son, por supuesto, legítimas, pero deben ser el resultado de una lectura juiciosa de las sentencias y un análisis equilibrado –valga insistir en el término- de los impactos de cada propuesta sobre los varios objetivos del sistema.

Las reacciones emotivas no ayudan. Esta falta de concertación entre las instancias superiores del sistema resulta ser –precisamente- uno de los factores que la Corte señala como causa de la crisis penitenciaria de las dos últimas décadas. Ojalá la Fiscalía se una a la hoja de ruta que ha señalado la Corte Constitucional.

*Director del Grupo de Prisiones de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.

**Asesora Jurídica del Grupo de Prisiones de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.