La política de Colombia se basa en la extensión de los cultivos. Pero medir esa extensión es más difícil de lo que parece: ¿a quién creerle entonces?
Sergio Uribe*
Indispensables pero sospechosas
Desde mediados de los noventa, la política antidrogas en Colombia se ha concentrado en un solo tema: la extensión de los cultivos de coca.
Las políticas públicas en todas las materias deben estar basadas en información estadística confiable. Hacerlo de otro modo es peligroso y es condenarse al fracaso.
En el caso de las drogas ilícitas, la naturaleza misma del sector y su capacidad económica le permiten comprar a las autoridades, presionar funcionarios o falsificar datos con el propósito de orientar o desviar la formulación de las políticas.
Así, por ejemplo, el magistrado de la Corte Constitucional Alberto Rojas Ríos, quien será ponente de la decisión sobre el uso del glifosato, ha recibido amenazas relacionadas con su ponencia.
Por eso es importante analizar qué tan confiables son las fuentes que reportan cifras sobre cultivos ilícitos, y establecer si hay diferencias en su confiabilidad.
Los dos sistemas de medición
Hasta finales de los noventa, el único que tenía información sobre los cultivos de hoja de coca en Suramérica era el gobierno de Estados Unidos. Por eso, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) financió un estudio interdisciplinario para analizar la legislación, la oferta y los mecanismos de control de la demanda de drogas ilícitas en Colombia, Bolivia y Perú.
 La inexactitud de cuántos y qué tan grandes son los cultivos dificulta crear políticas acertadas. Foto: Policía Nacional de Colombia |
En el caso de Colombia, los valores que reportó ese estudio fueron de tal magnitud, que hasta la Oficina Nacional de la Política de Control de Drogas (ONDCP) de la Casa Blanca se vio obligada a reconsiderar sus propias cifras.
A partir de la información compilada en ese estudio, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) logró que la Unión Europea financiara un nuevo Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) en los países andinos.
Las políticas públicas en todas las materias deben estar basadas en información estadística confiable. Hacerlo de otro modo es peligroso y es condenarse al fracaso.
Desde el principio, el SIMCI fue ejecutado por las oficinas de la UNODC de cada país, y utilizó imágenes satélite para hacer el monitoreo de cultivos. En ese momento se preveía que, al acabarse la financiación de la Unión Europea, el SIMCI sería financiado con recursos nacionales y pasaría a manos de cada país. Hoy, después de veinte años de su creación, la financiación del SIMCI es nacional, pero ninguno de los tres países donde funciona ha asumido la responsabilidad de dirigir su propio programa.
Los motivos para eso son, sobre todo, políticos: al atribuirle la información a una oficina de la ONU, los gobiernos pueden distanciarse de resultados adversos, pero también pueden apropiarse de los datos cuando les sean favorables.
Hoy en día, el SIMCI es la columna vertebral para la formulación de una política antidrogas en Colombia. Pero, ¿son confiables los datos del SIMCI? ¿Y cómo compararlos con la única otra fuente, la del gobierno de Estados Unidos?
Puede leer: Drogas: la injusta imposición de Estados Unidos a Colombia.
¿Cuántas hectáreas de coca hay?
Entre 2002 y 2003 se publicaron, por primera vez, las cifras del SIMCI, que el Gobierno colombiano ha tomado desde entonces como las cifras oficiales.
Como revela la Gráfica 1, desde el primer día, el número de hectáreas sembradas en coca en Colombia calculadas por el SIMCI ha estado por debajo de la cifra de Estados Unidos.
Fuente: elaboración propia
Es relevante que aunque los datos del SIMCI siempre se mantienen por debajo de los de la ONDCP, a partir de 2010-11 se ve una tendencia similar entre las dos fuentes. En años anteriores, las tendencias variaban significativamente: por ejemplo, entre 2005 y 2006, el SIMCI propuso que los cultivos se habían reducido, pero la ONDCP registró exactamente lo opuesto.
Aunque hay diferencias metodológicas importantes entre ambos mecanismos, dichas discrepancias se basan en disponibilidad de recursos económicos y, por lo tanto, en el acceso a tecnologías:
- Mientras que el SIMCI compra imágenes de satélites comerciales, el gobierno de Estados Unidos tiene acceso a imágenes propias, de satélites de su comunidad de inteligencia, que usualmente tienen mejor resolución.
- Los datos de hectáreas de coca de la ONDCP son producto de una proyección estadística, dado que ellos no disponen de imágenes del cien por ciento de las aéreas bajo cultivos. El SIMCI alega que sí analiza la totalidad del territorio.
- El análisis de Estados Unidos se basa en una calibración sus sensores para compensar las dificultades de la geografía colombiana. La identificación de cultivos en zona montañosa varía según la hora del día en que se tome la imagen. No está claro que SIMCI tenga esta capacidad con imágenes comerciales.
- Estados Unidos mantiene unos equipos de campo que anualmente se rotan por el país compilando datos y muestras. Dicho equipo de campo se compone de seis técnicos que no han cambiado en diecisiete años. En cambio, SIMCI tiene más de 50 contratistas y afirman que visitan el ciento por ciento de las zonas productoras. Este personal tiene poca continuidad y mucha rotación, y carece de elementos tecnológicos.
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Rendimiento de los cultivos
Para poder entender la diferencia entre las dos fuentes, es necesario analizar la productividad de los cultivos.
Hay dos formas de aproximarse a este problema: (1) por un lado, analizar el rendimiento de cocaína por hectárea sembrada y, por el otro, (2) examinar el potencial de producción anual del país.
Es importante tener en cuenta que no todos los cultivos de coca están sembrados con la misma variedad. La variedad que se escoja depende entre otros factores, del tipo de suelo, de los regímenes de lluvia y de las técnicas de extracción del alcaloide.
La información recopilada vía trabajos de campo obedece a una metodología única aceptada por la ONDCP y el SIMCI, publicada por la UNODC bajo el título de Guidelines for Yield Assessment of Opium Gum and Coca Leaf from Brief Field Visits. Dicha metodología permite determinar las variedades de coca y los volúmenes de hoja producidos.
Hoy en día, el SIMCI es la columna vertebral para la formulación de una política antidrogas en Colombia.
Los trabajos de campo deben ser complementados con estudios de laboratorio con el fin de definir el contenido de alcaloide. Por eso, durante las visitas se recaudan pequeñas muestras para definir la variedad y su contenido de alcaloide.
Los análisis técnicos se cruzan con datos que los cultivadores registran sobre los gramos de base de coca extraídos por arroba de hoja en las cocinas. La pureza de la base se establece con el material confiscado en acciones de interdicción, así como con datos suministrados por informantes sobre la conversión de hoja en cocaína.
La Gráfica 2 registra los datos que el SIMCI y la ONDCP han publicado desde 2001 sobre el rendimiento de cocaína por hectárea de hoja de coca. Como se ve, hay discrepancias entre los datos de ambos organismos.
Esa diferencia puede ser producto de la rotación de personal y la poca supervisión del trabajo de campo en el SIMCI. Esas dificultades son evidentes en las cifras de años pasados: para quienes hemos trabajado en el tema, es absolutamente incomprensible que en 2006, cuando se asperjaron 164.000 hectáreas y se erradicaron manualmente más de 42.000, el rendimiento de cocaína por hectárea fuera el más alto de esa década.
Fuente: elaboración propia
Además, es evidente que el SIMCI no entiende que no es necesario medir los rendimientos de todas las regiones del país todos los años, pues los cambios en rendimiento son pequeños y progresivos. ¡En los casi veinte años de estudio de los cultivos de coca, no se han presentado cambios cuantitativos o cualitativos que impliquen variaciones significativas de un año a otro!
Por su parte, ONDCP diseñó una estrategia para visitar las principales zonas productoras cada dos o tres años y redujo el personal de campo, dando continuidad a un selecto número de trabajadores bien remunerados con criterio técnico para detectar los cambios importantes.
Por ejemplo, cuando los trabajadores de la ONDCP se encuentran campesinos que ya no procesan hoja sino que la venden ellos mismos, entienden que eso implica:
- Organizaciones criminales que compran hoja de coca, y que la procesan con tecnologías que les permiten aumentar el porcentaje de alcaloide que extraen;
- Que los organismos de control deben cambiar su estrategia, y emprender campañas de interdicción de precursores como complemento de la erradicación.
¿Cuánta cocaína se produce?
Finalmente, la productividad por hectárea se ve reflejada en el total de cocaína que las organizaciones criminales pueden poner en el mercado.
La información publicada desde Washington siempre se expresa en cocaína al cien por ciento, lo que se hace para estandarizar la información. Infortunadamente, la información del SIMCI nunca ha sido categorizada, pero como su objetivo es tener datos comparables con los de la Casa Blanca, se supone que la información también se expresa en cocaína al cien por ciento.
 La productividad de un cultivo se mide en la cantidad de cocaína que produce. Foto: Policía Nacional de Colombia |
La Gráfica 3 muestra el potencial de producción de cocaína en Colombia. Aunque el SIMCI calcula menos hectáreas de coca que la ONDCP —como se mostró más arriba—, también calcula más toneladas métricas de cocaína producidas.
Nuevamente se puede ver que la tendencia del SIMCI es errática: hasta 2013 dicha publicación muestra altibajos que no parecen tener explicación lógica.
Lea en Razón Pública: ¿Ha aumentado el tráfico de drogas en Colombia?
Fuente: elaboración propia
A partir del gráfico surge una pregunta fundamental: ¿qué es más importante, medir las hectáreas sembradas o determinar cuánta cocaína producen esos cultivos?
Aunque el número de hectáreas sembradas es la cifra más importante para los políticos, la cantidad de cocaína que se produce es la información crucial para diseñar políticas frente al narcotráfico y las organizaciones criminales que lo soportan.
* Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de los Andes, master en Economía y Política Internacional de Johns Hopkins University, profesor de la Universidad del Rosario y consultor internacional.
@suribe52