La fragmentación institucional y la poca continuidad en los programas impiden desarrollar una verdadera política de lucha contra las drogas. ¿De dónde viene el problema?
Sergio Uribe*
Recomendaciones inviables
En un artículo anterior de Razón Pública, Juan Carlos Garzón identificó una serie de debilidades de la “Ruta Futuro” —como nombró el gobierno a su política para hacer frente al problema de las drogas— y formuló las siguientes recomendaciones:
- Definir planes concretos de intervención para los principales núcleos cocaleros.
- Incluir en la Hoja de Ruta del PDET acciones específicas.
- Reformular el PNIS y proponer una nueva ruta para la sustitución de cultivos ilícitos.
- Poner en marcha un “Plan Verde” para la sustitución de cultivos ilícitos.
- Definir y desarrollar con las comunidades indígenas y afro un plan de sustitución para sus territorios.
- Contar con una estrategia para la sustitución de los cultivos de marihuana.
Los seis puntos enumerados constituyen estrategias claras y lógicas, más no una política antinarcóticos. Además, estarían construidos en medio de un vacío institucional, pues en Colombia no existe una dirección, oficina y/o consejería que tenga el prestigio, la autoridad y la credibilidad necesarias para ejecutar esas o cualquier otra recomendación.
¿Cómo hacer viables esas estrategias y cómo construir una verdadera política en este campo?
Hace falta la DNE
Desde el 2018 he señalado que el gran problema de la Política Antinarcóticos en Colombia es que, aunque el país es el mayor cultivador de coca del mundo y contribuye a la oferta de heroína y marihuana, no tiene una entidad que maneje en la práctica la política antinarcóticos.
Mientras en Perú DEVIDA, oficina que formula, coordina y ejecuta la política antinarcóticos, tiene más de 300 funcionarios de planta y cuenta con voz en el consejo de ministros y en Bolivia el CONALTID dispone de unos 60 funcionarios para el mismo propósito, en Colombia la Dirección de Drogas del ministerio de Justicia dispone de apenas siete funcionarios.
El origen de esta precariedad institucional está en haber entregado la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) como un botín de la politiquería. Durante la década de los noventa estuve vinculado a la DNE y, con los tres directores con quienes trabajé, discutíamos la necesidad de modificarla sacando la custodia de los bienes del ámbito de sus responsabilidades. En esos años la conclusión fue que eso implicaría una modificación de la ley 30 de 1986 y el riesgo de abrir una caja de pandora.
Durante la primera década de este siglo, la DNE perdió su propósito, sus directores se dedicaron al manejo de los bienes, se dejó de publicar la Estrategia Nacional de Lucha Contra el Narcotráfico y se abandonó la misión de analizar, formular y supervisar la ejecución de las políticas antinarcóticos, cuyos componentes fueron diluidos entre varias instituciones: Min Justicia, Fiscalía, Min Defensa entre otros.
Para el 2010, la corrupción dentro de la DNE llevo a que el primer gobierno de Santos la desmontara. El problema con esa decisión fue que se tomó sin pensar en lo que necesitaba el Estado y solo buscando la limpieza de un foco de corrupción. La verdad es que, aparte de la administración de bienes, en la DNE existía un núcleo de funcionarios experimentados en las políticas antinarcóticos que finalmente se perdieron, dándose paso al feudalismo de la política antinarcóticos en Colombia.
Foto: ANLA
No solo el glifosato causa daños, los agroquímicos también y tal vez más graves.
Uno de los propósitos de la DNE era servir de secretario técnico del Consejo Nacional de Estupefacientes (CNE), donde se formulaban las políticas. El director de la DNE solo respondía al Presidente, lo que le permitía acceso a los ministros y demás instancias del Estado. Con su desaparición se entregaron dichas funciones a la sub-dirección de política antinarcóticos, la cual para convocar al CNE debe consultar con el director de crimen organizado y este a su vez con el viceministro, y luego con el ministro. Durante la última década, el CNE ha sido precedido principalmente por ministros, cuando en la década de los noventa casi siempre lo presidia el presidente.
Como resultado de la desaparición de la DNE, los Ministerios de Relaciones y Defensa, así como la Policía, Fiscalía, las consejerías de la presidencia y el DNP, todos montaron sus propias oficinas de política antinarcóticos, fragmentando responsabilidades. Esto hace imposible construir una política única.
Lo anterior me lleva a concluir que las propuestas, aunque bien intencionadas, tienen pocas posibilidades de llegar a un final feliz, mucho me temo que el 1 de enero del 2021 se podrá reproducir el artículo de Juan Carlos Garzón sin cambiarle una coma.
Asumiendo que se pueda superar el problema institucional desde la perspectiva de lo práctico, surgen otros escollos para la formulación de una política de Estado. Veamos.
Puede leer: Necesitamos una nueva política de drogas…pero no la que usted cree
Sobre la efectividad del glifosato
Erradicar la coca es como pretender erradicar el mosquito que propaga la malaria. Para combatir la malaria buscamos una vacuna, tratamientos para los infectados y disminuir su presencia en regiones pobladas. Por eso, la lógica nos dice que, si la meta es la erradicación de la coca, la guerra ya se perdió.
Lo máximo a lo que puede aspirar la política es a la reducción de los cultivos, tanto en términos de sus extensiones, como en cuanto a su productividad. Lo anterior indica que debemos diseñar nuevas formas de medir el impacto de la erradicación vía la aspersión. Más relevante que la cantidad de matas que mueren es el efecto sobre la productividad y el incremento de los costos de producción.
La aspersión con glifosato no puede abandonarse. De hecho, como mencioné en mi artículo anterior, el glifosato no es el único culpable de la tragedia ambiental y de salud en regiones cultivadoras. Aun no comprendemos las implicaciones del uso indiscriminado de agroquímicos sin criterios de seguridad industrial por parte de cultivadores de coca, amapola y marihuana; menos conocido es el impacto de la industria de transformación de cocaína y heroína.
Foto: Policía Nacional
Si no se hace nada este año el panorama de los cultivos seguirá como una foto o empeorará.
Al respecto, se requiere de estudios epidemiológicos sobre lo que ocurre en zonas de cultivos. Lo cierto es que el glifosato usado por el Estado no es el único causante de la contaminación de aguas, muerte de peces, destrucción de nuestra fauna, altas incidencias de cáncer, problemas genéticos, malformación de fetos y otros fenómenos entre la población campesina. Es necesario que el Ministerio de Salud se incorpore a la lista de instituciones relacionadas con la reducción de la oferta y no se limite a la demanda.
Institucionalizar el PNIS
El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), así como los ya famosos Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), son dos estrategias que fueron heredadas del gobierno Santos y deben ser integradas por el gobierno actual. Necesariamente tienen que formar parte de una política de Estado, no de gobierno. Cuando estos esfuerzos son solo estrategia de gobierno, carecen de continuidad en el tiempo, lo que implica que el Estado pierda credibilidad a largo plazo.
El PNIS revivió el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PLANTE) de los años noventa, cuyo nombre cambió en la transición Samper-Pastrana-Uribe-Santos. La estrategia también ha sido conocida como Plan Nacional de Desarrollo Alternativo. Durante los últimos treinta años ha existido con distinto nombre dependiendo del gobierno, buscando reinventar la rueda y haciendo que cada cuatro años el campesinado deba acomodarse a un nuevo nombre y reglas.
Por su lado, los PDET recuerdan al Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) descartado por la administración Gaviria por considerar que la planificación a nivel local era contraria a su Plan Nacional de Desarrollo, al descentralizar el DNP. También porque la clase política protestó por la pérdida del control de las regiones, pese a que la constitución de 1991 había incorporado las ideas del PNR.
Tanto el PNIS como los PDET podrían sucumbir ante la voracidad del clientelismo y ser abandonados, a pesar de que lograrían ser útiles si se les diera continuidad sin necesidad de cambiar de nombre y burocracia.
Lea en Razón Pública: Cifras falsas sobre los cultivos de coca
Erradicar el término “cultivos de uso ilícito”
El término “cultivos de uso ilícito” desconoce que la ley ya contempla el uso tradicional de la coca por parte de poblaciones indígenas; que hay un reglamento para la producción de cannabis; y que, por convenciones internacionales, la amapola “esencial para el alivio del dolor y el sufrimiento humano” ya tiene un marco jurídico. Todo cultivo que esté fuera de este orden jurídico es ilícito.
Foto: Ideas para la Paz
Es necesario que una entidad centralice y se apropie de la lucha contra las drogas.
Aun cuando hay quienes dicen que solo es cuestión de semántica, la verdad es que los alcances de ese término son devastadores para la formulación de políticas, pues niega que la ley ya prevé el uso lícito de cultivos relacionados con costumbres ancestrales. Su origen se encuentra en Bolivia, donde el mambeo de hoja es ancestral, se investigan nuevos usos alimenticios para la hoja y se dispone de estadísticas sobre las necesidades del mercado domestico.
Ninguna de estas situaciones aplica a Colombia. Incluso, tanto Bolivia como Perú han designado zonas geográficas donde el cultivo de la coca es legal de acuerdo con las costumbres ancestrales, por ejemplo las Yungas y parte del Chapare en Bolivia. Fuera de esas zonas los cultivos son excedentarios/ilícitos y sujetos a erradicación.
En Colombia según el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) en 2018 se produjeron 930.900 toneladas de hoja. El mambeo no necesita semejante volumen y el uso lícito industrial tampoco podría absorber esa cantidad. De aplicar el principio del cultivo ancestral, este solo debería limitarse a regiones específicas del Amazonas, Cauca y la Sierra Nevada de Santa Marta, donde ha existido consumo ancestral.
*Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de los Andes, máster en Economía y Política Internacional de Johns Hopkins University, profesor de la Universidad del Rosario y consultor internacional. @suribe52