A falta de una política de Estado, cada gobierno reinventa la rueda y ni siquiera utiliza sus propios estudios que le dicen qué hacer y en cuáles municipios o regiones precisas debe hacerlo (o no hacerlo).
Sergio Uribe*
El problema
Desde 1988 los gobiernos de Colombia han apelado a inversiones en el sector agrícola como medio para remplazar o para evitar los cultivos de coca, amapola y marihuana en diversas regiones del país.
A finales de la década de 1980 la comunidad internacional, por medio del Programa de Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID), introdujo en Colombia los programas de sustitución de cultivos, que fueron entregados al Ministerio de Agricultura para su administración y co-ejecución con Naciones Unidas.
Pero tras solo dos años de trabajo se puso en evidencia que dichos proyectos no eran de interés para el Ministerio de Agricultura y que ellos requerían de un apoyo político del más alto nivel. Por eso en 1990 el gobierno asignó una contrapartida destinada a la sustitución de cultivos ilícitos dentro del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), que dependía de la oficina de la Presidencia.
Los gobiernos ganan y pierden pequeñas batalla, pero el Estado está perdiendo la guerra contra los cultivos ilícitos.
En 1992 desapareció el PRN y en su lugar se creó el Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PLANTE) como agencia del Departamento Administrativo de la Presidencia. El PLANTE fue heredado por los presidentes Pastrana, Uribe y Santos, y bajo estos gobiernos el “desarrollo alternativo” formó parte de las funciones de la Presidencia.
Pero infortunadamente lo que en principio parecía una excelente idea se fue deteriorando, pues el programa se entregó a políticos de provincia y fue perdiendo su carácter estatal. Hoy en día se puede afirmar que el desarrollo alternativo ha sido una política fallida. En sus ya casi 30 años de existencia solo puede mostrar algunos logros en materia de desarrollo social en ciertas comunidades, pero su objetivo de combatir los cultivos no se ha cumplido.
Este fracaso ha llevado a que cada gobierno cree sus propias políticas para combatir los cultivos ilícitos. Sin embargo las estrategias gubernamentales, al no ser políticas estatales, han acabado por complacer principalmente a las élites locales. Está claro que los gobiernos ganan y pierden pequeñas batalla, pero el Estado está perdiendo la guerra contra los cultivos ilícitos.
La nueva propuesta
 Cultivos de coca en el departamento de Nariño. Foto: Gobernación de Nariño |
Desde hace unas semanas, el ministro de Defensa Luis Carlos Villegas y el ministro de Posconflicto Rafael Pardo, han venido ventilado la idea de dividir las zonas productoras de coca del país en varios grupos:
- Once municipios donde, según sus cifras, se concentra el 40 por ciento de los cultivos de coca (28.000 hectáreas sembradas, según el Sistema Integrado de Monitorio de Cultivos Ilícitos, SIMCI 2014);
- Los Parques Nacionales, donde se expandieron los cultivos para burlar la ley cuando se prohibió fumigarlos (5.500 hectáreas según el SIMCI 2014), y
- Los 94 municipios donde existen 100 o menos hectáreas cultivadas (otras 9.000 hectáreas).
Lo anterior quiere decir que la política presentada por los ministros cubriría 42.700 de las más de 68.000 hectáreas cultivadas que, según el gobierno, existían en 2014. Entonces, ¿cómo enfrentará la administración Santos las otras 25.000 hectáreas no incluidas en la propuesta?
Para responder esta pregunta hay que tener en cuenta un cronograma político complejo. Hay que recordar que a partir del 7 de agosto próximo el gobierno Santos tendrá el sol a sus espaldas. Y que entre enero y mayo de 2017 los temas preelectorales llenarán la agenda, con todos los partidos buscando a quién postular para 2018.
Este panorama nos obliga a pensar una política que trascienda la administración actual, la cual le ha apostado equivocadamente a que buena parte de los cultivos ilícitos desaparecerán con la firma de la paz. Desafortunadamente los formuladores de políticas miran el problema en el corto plazo y dan por sentado que los cultivos ilícitos son parte integral de la existencia de las FARC. Pero no parecen entender que las FARC existían antes que los cultivos, por lo cual, con o sin paz los cultivos continuarán pues son un gran negocio.
Sea cual sea la política contra los cultivos, esta no puede seguir siendo pospuesta ni condicionada a la firma de la paz. Hoy todas las inversiones están congeladas esperando la firma para asignar los recursos a un segmento de las zonas cultivadoras donde están las FARC.
Con o sin paz los cultivos continuarán pues son un gran negocio.
De hecho, desde que iniciaron las conversaciones en La Habana el gobierno nacional abandonó los programas de erradicación aérea y manual, y los cultivos han vuelto a aumentar de manera pronunciada.
Aprovechar lo hecho
El 8 de marzo de 2015 el Ministerio de Justicia publicó los Lineamientos para el Plan Nacional de Intervención Integral para la Reducción de los Cultivos Ilícitos en Colombia, documento donde esboza los conceptos rectores de la política contra cultivos ilícitos, partiendo de los “rasgos biofísicos y ambientales comunes, en las que se ha registrado presencia de cultivos ilícitos”.
El documento discute las “vulnerabilidades” y entre ellas alude a condiciones climáticas, características biológicas, y circunstancias políticas, económicas y sociales como factores que hacen más probable la existencia de cultivos. El texto habla también de los riesgos y daños ambientales que se siguen del cultivo, y reconoce que hay una cierta relación entre los cultivos y la falta de presencia estatal en esas zonas.
Más importante aún, el documento desarrolla “índices de vulnerabilidad” para identificar los municipios y regiones con mayor riesgo de cultivos, sobre la base de una serie de variables (área afectada, número de años, grado de concentración de los lotes en el municipio, expansión, resiembra y abandono de cultivos). El mapa siguiente ilustra los resultados:
Índice de amenaza municipal por presencia de cultivos ilícitos
Un segundo elemento del estudio es el índice de vulnerabilidad territorial (IVT), construido a partir de seis variables: acción humanitaria, seguridad, justicia, desarrollo social, desarrollo económico y gobernabilidad.
El análisis muestra que:
- El 90 por ciento de los municipios clasificados como de alta vulnerabilidad están afectados por la coca;
- El 65 por ciento de municipios clasificados con vulnerabilidad media-alta tienen coca;
- Solo el 36 por ciento de los catalogados con vulnerabilidad media cultivan coca,
- Y así sucesivamente sigue reduciéndose la presencia de cultivos a medida que disminuye la vulnerabilidad.
Al combinar la vulnerabilidad con la localización de los cultivos se produjo el siguiente mapa:
Clasificación municipal de la intensidad de la amenaza y vulnerabilidad
Las acciones
El Ministro del Postconflicto Rafael Pardo. |
Teniendo todo esto en cuenta, el documento del Ministerio de Justicia sugiere una serie de políticas “consecuentes con la situación del país”, así:
Estrategias de intervención de acuerdo con el nivel de afectación territorial
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Nivel de afectación territorial |
Estrategias de intervención |
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Componente de reducción de la amenaza |
Componente de reducción de la vulnerabilidad |
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Alto a medio alto |
Reducción intensiva de la oferta y recuperación de la seguridad. |
Mitigación del deterioro político, social y económico. |
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Medio alto a medio |
Desactivación de núcleos de producción ilegal consolidados. |
Recuperación de la gobernabilidad local y articulación socioeconómica. |
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Medio a medio bajo |
Reducción de la densidad en zonas de cultivo ilegal. |
Expansión de la oferta institucional y los servicios del Estado. |
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Medio bajo a bajo |
Eliminación de focos de expansión de la producción ilegal. |
Fortalecimiento de la gobernabilidad y la institucionalidad local. |
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Bajo a nulo |
Constitución de territorios libres de cultivos ilícitos. |
Promoción del desarrollo endógeno |
- Donde la vulnerabilidad es alta o media no se empezaría por los programas de desarrollo alternativo sino por hacer presencia militar y policial para recuperar la seguridad y por fortalecer la presencia del Estado (con inversión social efectiva y vigilada desde el centro, con no menos de 10 años de trabajo).
- El segundo grupo de municipios requiere acciones combinadas de recuperación de la gobernabilidad con la presencia activa de la Fuerza Pública, así como inversiones específicas en las áreas socioeconómicas (no necesariamente desarrollo alternativo).
- Donde hay que entrar con todo el peso del desarrollo alternativo (no menos de 5 años de trabajo continuado) sería en los municipios o regiones de nivel medio-bajo de vulnerabilidad.
- Para los grupos restantes no se requieren nuevas políticas, simplemente se debe continuar con lo que ha dado resultado.
Teniendo en cuenta este trabajo cuidadoso del Ministerio de Justicia, por qué los ministerios de Defensa y de Posconflicto se empeñan otra vez en inventar la rueda (y por si fuera poco dejan de cubrir las 25 mil hectáreas que mencioné más arriba?
Hay bases y estudios sólidos para llevar a cabo una política integral contra los cultivos ilícitos. Lo que parece no existir es la voluntad política para diseñar una estrategia que vaya más de sobrepase el 7 de agosto de 2018.
* Licenciado en Ciencia Política de la Universidad los Andes, Master en Economía y Política Internacional de Johns Hopkins University, profesor de la Universidad del Rosario y consultor internacional.
